Вскоре после моего возвращения в министерство финансов в Бонне 11 я перешел в начале 1978-го в Федеральное министерство по вопросам труда как спичрайтер и «фундаментальный мыслитель» Герберта Эренберга12,который осенью 1976 г. стал министром по вопросам труда. Вследствие экономического кризиса в 1976/77 году в системе социального страхования образовались приличные дыры. Это тоже был новый опыт для Федеративной Республики. Сейчас стали необходимы реформы с эффектом экономии. Так закончилось время многолетнего министра по вопросам труда Вальтера Арендта, который с 1969 года готовил и осуществлял в законодательном порядке дополнительные меры по улучшению работы. Вальтер Арендт был профсоюзным деятелем. Карьера Герберта Эренберга также начиналась в профсоюзе индустриального строительства. Но одновременно он имел репутацию компетентного экономиста. Поэтому Гельмут Шмидт сделал его осенью 1976 г. новым министром по вопросам труда, хотя оба друг друга явно недолюбливали.
Герберт Эренберг искал спичрайтера, который бы понимал ход его мыслей и смог наглядно объяснить его курс. Этот курс был противоположен основному внутреннему направлению его большого министерства, которое в то время отвечало одновременно за вопросы труда, социальные проблемы и здравоохранение. Я задумался: стоит ли мне погружаться в провинциальные глубины немецкой социальной политики после того, как я в Вашингтоне вдыхал аромат международной валютной политики? Но с другой стороны, там в основном только говорили, хотя и на высоком интеллектуальном уровне. Здесь же, напротив, принимались конкретные решения для формирования немецкого будущего.
Я дал согласие13, однако работа в новом министерстве стала для меня поначалу шоком. Казалось, что здесь никто не думал большими взаимосвязями. Казалось, что все измеряли успех политики прежде всего тем, чтобы на социальные цели тратилось по возможности больше денег. Мою деятельность отраслевые отделы министерства, которые до сих пор представляли проекты речей, воспринимали совершенно справедливо как выражение недоверия со стороны министра.
Когда я собирался писать тексты, они большей частью были непригодны для речей министра по вопросам консолидации. Когда я хотел привести цифры, они поступали очень поздно и были неполными. Я отказывался от проектов речей и добился того, чтобы мне предоставляли копии всех предложений министру от основных отделов. Что касалось цифр, то я работал с официальными данными или отчетами или запрашивал одну технически точно, конкретно описанную цифру. Короче: я сделался экономически независимым от подготовительной работы министерства.
Произносимые министром речи вдруг стали выражать не дух учреждения, а идеи Герберта Эренберга и Тило Саррацина. Ошарашенные заведующие отделами должны были на конгрессах принимать к сведению высказывания и оценки своего министра, которые они ему никогда не писали! Постепенно руководители отделов стали подходить ко мне с желанием побеседовать. Мне стало нравиться новое задание, такого большого влияния я еще никогда не имел.
В июле 1978 года вдруг пересеклись мои опыт и знания из различных областей: дискуссия о «теории локомотива», конечно, не прекратилась, когда юный федеральный чиновник Тило Саррацин снова покинул Вашингтон в октябре 1977-го, наоборот, она стала еще жарче.
В 1978 г. Германия была хозяйкой ежегодного Всемирного экономического форума, который впервые состоялся в 1975 г. Давление, из-за которого Германии и Японии необходимо было ускорить свой экономический рост с помощью экспансивной политики, значительно возросло, критика профицита затратно-доходного баланса обострилась.
ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) подсчитала, что немецкая экономика может расти на 2 % больше и профициты ее затратно-доходного баланса существенно снизятся, если на государственную поддержку стимулирования экономики будет потрачено от 10 до 15 млрд д-марок14. Немцы не соглашались с тем, что экономика может расти будто бы по команде. Они требовали, особенно от США, политики ограничений, снижения инфляции и уменьшения дефицита затратно-доходного баланса. Как принимающая сторона германское правительство также находилось под влиянием успеха и поэтому заверило, что осуществит экспансивные меры в размере 1 % валового национального продукта (ВНП), приняв, таким образом, предложение ОЭСР15. Это обязательство вылилось, очевидно, только из динамики конференции. Утром 17 или 18 июля, тогда светило солнце и было очень жарко, Герберт Эренберг влетел в мою комнату и сказал: «Мне только что звонил Манфред Шюлер (в то время шеф канцелярии). Речь идет о мерах по стимулированию роста в размере 1 % валового национального продукта, значит, должны срочно все обдумать. Может быть, ты представляешь, что мы можем хорошо продать в плане социальной политики?»
Немного подумав, я сказал: «Мы можем после декретного отпуска ввести отпуск по уходу за ребенком, так что женщинам не нужно будет полгода работать. Это будет вклад в совмещение занятости и семьи, это также повысит покупательную способность молодых семей. Поэтому это вклад и в оживление конъюнктуры».
Герберт Эренберг был в восторге. Я оформил эту мысль в короткую записку. Тот пошел в канцелярию, и отпуск по уходу за ребенком стал частью конъюнктурного пакета. Таким образом, сегодняшнее пособие для родителей и оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком с 1979 года 16 является порождением политики локомотива в Германии.
Неожиданная связь «теории локомотива» и сугубо немецкой социальной политики, крестным отцом которой я был, уже тогда послужила поводом для моего чувства юмора. Но одновременно она выявила также риски и нелепость чрезмерно экспансивного «антициклического» регулирования: лишь несколько лет спустя оказалось, что введенная под международным давлением экспансивная политика 1978–1979 годов не увязывалась с требованиями консолидации второго нефтяного кризиса и в конце 1982-го также явилась одной из причин распада социально-либеральной коалиции.
Герберт Эренберг стал в 1976 г. министром по вопросам труда для совершенствования и консолидации социальной системы. Он с успехом и энтузиазмом делал это до 1979 года. В страховании по безработице улучшились критерии допустимости, в обязательном пенсионном страховании было принято регулярное согласование после разработки общей суммы заработной платы, в обязательном медицинском страховании была введена система оценки по очкам для оплаты амбулаторного медицинского лечения.
Однако это не принесло Герберту Эренбергу популярности у профсоюзов, объединений и в целом у социал-политической общественности, и от этого он очень страдал. С 1979 г. консолидация для него постепенно отошла на задний план, и он все больше и больше становился классическим социальным политиком. В 1979 году начался второй нефтяной кризис. Инфляция снова разогналась, Бундесбанк повысил процентные ставки, в 1980-м рост экономики сократился, и в недалеком будущем ожидался следующий экономический спад. Эренберг был до мозга костей сторонником Кейнсианской модели, он выступал против всех консолидирующих мер в федеральном бюджете и считал, что сейчас с помощью экспансивной бюджетной политики необходимо поддержать конъюнктуру. У него возникли противоречия с федеральным канцлером Гельмутом Шмидтом и с министром финансов Гансом Маттхефером. Я наблюдал, как разногласия между ними вскоре приобрели черты личной вражды.
Между Кейнсом и консолидацией: Последние годы социал-либеральной коалиции
Тем временем я пришел к убеждению, что кейнсианское глобальное управление в Германии принципиально потерпело поражение, рост экономики не поддерживался постоянно и Федеративная Республика в связи со структурным повышением государственного долга взвалила на себя ипотеку будущего. На документе, который я подготовил по этому вопросу и представил министру, Герберт Эренберг написал: «Кроме некоторых очень красивых формулировок я не нахожу ничего приемлемого»17. Мы разошлись во взглядах, в конечном счете он был выразителем духа своего министерства и интересов своей клиентуры.
Я стремился уйти и очень обрадовался, когда в последние дни 1980 г. раздался звонок от Хорста Шульмана из Федерального министерства финансов: он стал преемником Манфреда Ланштейна на посту госсекретаря по валютным вопросам, и он хотел вернуть меня снова в министерство финансов на должность заведующего отделом «Вопросы национальной валюты». Тем временем министр финансов Ганс Маттхефер узнал, какая бомба замедленного действия в области финансовой политики была заложена в социальных задачах федерального бюджета, и таким образом я к 1 апреля 1981 г. возглавил отдел «Вопросы финансов в области социальной политики».
Я стремился уйти и очень обрадовался, когда в последние дни 1980 г. раздался звонок от Хорста Шульмана из Федерального министерства финансов: он стал преемником Манфреда Ланштейна на посту госсекретаря по валютным вопросам, и он хотел вернуть меня снова в министерство финансов на должность заведующего отделом «Вопросы национальной валюты». Тем временем министр финансов Ганс Маттхефер узнал, какая бомба замедленного действия в области финансовой политики была заложена в социальных задачах федерального бюджета, и таким образом я к 1 апреля 1981 г. возглавил отдел «Вопросы финансов в области социальной политики».
Этот отдел всего с двумя сотрудниками существовал лишь несколько месяцев, он был создан специально потому, что министр был недоволен социально-политическими предложениями по консолидации из бюджетного отдела. За три года работы в министерстве по вопросам труда я приобрел довольно глубокие знания относительно структур социальных систем, поэтому идей, каким образом там можно было экономить, у меня было достаточно.
Но, к сожалению, мне с моими соображениями не были рады в бюджетном отделе. Там они чувствовали угрозу вторжения в сферу их компетенции, и во время моего представления при вступлении в должность руководитель бюджетного отдела Хубрих объяснил мне, что запретил своим сотрудникам выдавать мне какие бы то ни было цифры и данные. Я ответил: «Хорошо, посмотрим, кто возьмет верх».
Весной 1981-го в социал-либеральной коалиции начались существенные трения. СвДП ищет возможности выхода из коалиции. Проект бюджета 1982 года должен был стать испытанием на прочность. В министерстве финансов была создана строго конфиденциальная рабочая группа, призванная разработать предложения по экономии в социальной сфере, и к неудовольствию бюджетного отдела я также был приглашен в нее. Я обобщил сумму моих вынесенных из министерства труда знаний по вопросам консолидации в длинной записке, которая должна была стать концепцией. Перед началом заседания руководитель бюджетного отдела Хубрих сказал мне: «Ваши лирические излияния ни на что не годятся».
Министр прочел мою записку и сказал: «Я предлагаю действовать по документу господина Саррацина». Огромная стопка документов бюджетного отдела осталась неоткрытой. Я взял слово и попытался объяснить каждое из моих предложений по отдельности. С того дня у меня сложилось прекрасное сотрудничество с бюджетным отделом, я получал из него все данные, которые мне требовались. Было еще много заседаний, до того как «Операция 82» – таково было название проекта – приняла свою окончательную форму. То, что в основе ее была моя концепция, доставило мне большое удовлетворение, особенно после полных разочарований последних лет в министерстве по вопросам труда.
Весь проект осуществлялся в обстановке полной секретности. Ганс Маттхефер посвятил в него только федерального канцлера. Незадолго до летних каникул в одно воскресное утро состоялось внеочередное заседание фракции СДПГ. На нем Ганс Маттхефер представил ориентировочные данные программы. По его указаниям я разработал для этого доклад-презентацию на слайдах и имел единственную привилегию – вставлять слайды18. Доклад имел эффект разорвавшейся бомбы. Гельмут Шмидт объяснил необходимость глубоких изменений. Председатель фракции Герберт Венер не дал разразиться нарастающему протесту.
Мой прежний шеф Герберт Эренберг после доклада подозвал меня к себе. Бледный от гнева, он тихо сказал: «Ну, наконец тебе удалось разрушить социальное государство». Я ответил: «Нет, я только сконцентрировал его на основные задачи и тем самым сделал его жизнеспособным». Он ответил мне на это крепким выражением, которое здесь нельзя цитировать, и в течение 10 лет мы друг с другом не разговаривали.
К 1 октября 1981 года я стал руководителем офиса министра у Ганса Маттхефера, очевидно, ему нравилась моя работа. Конъюнктура продолжала ухудшаться, показатели безработицы резко повышались. Все прогнозы по поступлению налогов показывали только низкие сборы. Вскоре мы начали новый круг консолидации для проекта государственного бюджета 1983-го. К 1 апреля 1982 года Ганс Маттхефер занял должность министра связи. Он не хотел больше быть министром финансов. Мне он сказал: «Дело бесперспективное. СвДП хочет выйти из коалиции, СвДП все время подставляет нам палочку, через которую мы должны прыгать, и требует новой экономии, потом она поднимает палку все выше, до тех пор, пока мы уже не можем перепрыгнуть». Вероятно, он был прав.
При новом министре финансов Манфреде Ланштайне я оставался руководителем офиса министра. Гельмут Шмидт сменил Герберта Эренберга на должности федерального министра по вопросам труда, и социал-либеральное правительство весной 1982-го сделало попытку новой консолидации, выдвинув проект госбюджета на 1983-й и ряд сопутствующих законов. В министерстве финансов мы проделали тогда большую работу, но в сентябре 1981-го с началом парламентских консультаций стало ясно, что общего числа голосов СДПГ и СвДП для совместного проекта государственного бюджета недостаточно. Федеральный министр экономики от СвДП граф Ламбсдорф опубликовал свое обращение. Федеральный канцлер Гельмут Шмидт уволил министра от СвДП.
1 октября 1982 г. конструктивным вотумом недоверия Гельмут Коль был избран федеральным канцлером.
В 1985 г. я писал, возвращаясь к финансовой политике ФРГ 1970–1982 годов:
«Социально-либеральная коалиция потерпела поражение в конечном итоге из-за финансовой политики, причем продолженный спор о госбюджете… был скорее следствием, чем причиной распада.
Перед этим рухнула и надежда, и концепция.
– Надежда на то, что, может быть, удастся через соответствующую государственную политику обеспечить на длительный срок полную занятость, повышение доходов работающих и постоянное расширение комплекса социальных услуг,
– И концепция государственной финансовой политики, которая сможет через соответствующее управление спросом обеспечить необходимый для этого постоянный экономический рост.
…И в будущем отдавать предпочтение бюджетной политике, независимой от конъюнктуры, а также стабильной, ориентированной на материальные расходы и на осторожную оценку долгосрочных возможностей роста»19..
Для меня, учитывая финансовые проблемы современности, это было неизменно актуально. Структурный сбой, в том числе и в немецкой финансовой политике, показывает постоянное повышение доли государственного долга в общественном продукте: вплоть до семидесятых годов последнего столетия эта доля составляла около 20 %, до середины восьмидесятых годов она выросла уже до 40 %, в конце девяностых годов до 60 %, а в 2012-м уже составляет 81 %.
Тот же дух, который 40 лет тому назад разрушил финансовую политику федерации в социал-либеральной коалиции, сегодня подстегивает конъюнктурную и финансовую политику многих стран. Он является важной причиной сегодняшнего кризиса государственных долгов.
Государственная задолженность, инфляция и курсы валют
Тем не менее конъюнктурная и финансовая политика Федеративной Республики в семидесятые годы все еще была политикой одноглазого среди слепых: в США и крупных государствах Европейского сообщества государственные долги и инфляция были намного выше, чем в Германии. Дополнительно многие народные хозяйства испытывали дефициты доходно-расходного баланса и сузили поле деятельности для экспансивных мер. Существовала угроза стагфляции. Наконец, в США начавшаяся при новом президенте эмиссионного банка Поле Фолкере очень рестриктивная (ограничительная) денежная политика разбила тамошние инфляционные ожидания. То же самое сделала и денежная политика Бундесбанка для Федеративной Республики Германии и для Европы.
Поздние шестидесятые и семидесятые годы принесли с собой крушение двух больших надежд:
1. Надежды достижения путем антициклического глобального управления непрерывного роста экономики без существенных падений при достаточно стабильных ценах.
2. Надежды защиты на базе Бреттон-Вудского соглашения на длительный срок всеобщего режима стабильных валютных курсов.
Крушение обеих надежд было связано между собой: ошибки в фискальной (налогово-бюджетной) и денежной политике вызвали инфляцию и чрезмерную государственную задолженность. Различные менталитеты, а также различие основных направлений финансовой и денежной политики привели к тому, что расходы и конкурентоспособность экономик развивались неравно. Различия в уровнях инфляции с годами суммировались, дефициты или профициты доходно-расходных балансов укреплялись.
Если валюта по этим причинам в течение длительного времени имела меньший спрос, чем предложение, то ее курс удержать было невозможно. Но свободно колеблющиеся курсы могли принести с собой завышения или занижения. К тому же они затрудняли внешнюю торговлю. Специально для ЕЭС добавлялось еще и то, что система регулирования отношений на аграрном рынке, тогдашняя основа Общего рынка, строилась на системе единых управляемых цен, что было почти несовместимо с колеблющимися валютными курсами.