Если маска, которую налоговая служба явила стране в описанное время, несла на себе выражение сверхъестественной доброты, то отчасти это можно объяснить тем, что Кэплин, человек, руководивший ею все это время, — веселый экстраверт и прирожденный политик. Он сохранил влияние и после того, как в декабре 1964 года его преемником стал молодой вашингтонский адвокат Шелдон Коэн, непосредственно сменивший на этом посту временно исполнявшего обязанности сотрудника налоговой службы Бертрана Гардинга. Уйдя с должности уполномоченного по государственным доходам, Кэплин оставил и политику, на время вернулся к адвокатской практике в Вашингтоне и занялся преимущественно налоговыми проблемами бизнесменов. По общему мнению, Кэплин был лучшим уполномоченным по государственным доходам, по крайней мере, лучшим, чем оба его предшественника: вскоре после ухода в отставку один был осужден на два года тюрьмы за незаконное уклонение от уплаты подоходного налога, а второй стал критиковать все федеральные налоговые законы, как если бы бывший судья в бейсболе начал выступать за запрет этой игры. Среди заслуг Мортимера Кэплина, маленького, энергичного и красноречивого человека, выросшего в Нью-Йорке, бывшего профессора юридического факультета Виргинского университета, впоследствии уполномоченного по государственным доходам, на первом месте следует отметить отмену вознаграждения агентов налоговой службы процентом от собранной суммы. Кэплин придал высшему эшелону руководства налоговой службы ореол цельности и безупречности, а самому принципу налогообложения — абстрактную привлекательность. Сбор налогов обрел некоторое изящество; сам Кэплин называл эту политику новым направлением. Основной упор здесь делали на просвещении, призванном умножить ряды сознательных налогоплательщиков, а не на увлечении поиском и преследованием злостных нарушителей. В обращении, с которым Кэплин весной 1961 года обратился к сотрудникам, он писал: «Мы все должны понимать, что служба — не просто принуждение, направленное на выколачивание в бюджет лишних 2 млрд долл., выжимание еще 1 млрд из неучтенных счетов и на преследование нескольких сотен нарушителей. Наоборот, служба призвана направлять деятельность огромной налоговой системы, основанной на самостоятельной оценке доходов налогоплательщиками и добровольной уплате налогов, обеспечивающей поступление в казну 90 млрд долл. Эту сумму можно сравнить с 3 млрд, которые мы получаем путем принуждения. Короче говоря, мы не можем забывать, что 97 % всех доходов поступают в виде добровольных платежей и только 3 % мы получаем в результате прямого принуждения. Наша основная миссия в том, чтобы поощрять добровольную уплату, делая ее еще более эффективной… Новое направление — это на самом деле смещение акцентов. Но очень важное смещение». Вероятно, истинный дух нового направления лучше всего проявился в книге «Американский способ взимать налоги», изданной Лиллиан Дорис. Предисловие написал Мортимер Кэплин. В 1960-х годах ситуация выглядела так: «Это волнующая история о самой крупной и наиболее эффективной организации сбора налогов, какую когда-либо видел мир, история о Федеральной налоговой службе Соединенных Штатов Америки! — значилось на суперобложке. — Здесь вы найдете рассказ о поразительных событиях, ожесточенных законодательных сражениях, о преданных народу слугах, оставивших в XIX веке неизгладимый след в истории нашего государства. Вы испытаете трепет, читая о законодательных битвах, в которых едва не был уничтожен подоходный налог, и будете удивлены обширными планами ФНС на будущее. Вы увидите, как гигантские компьютеры, уже готовые в чертежах, невиданным доселе образом повлияют на систему сбора налогов и на жизнь множества американцев и американок!» Эти слова живо напоминают крики циркового зазывалы, заманивающего честную публику на публичную казнь.
Вполне уместен вопрос, можно ли использовать лозунг нового направления о «добровольном подчинении» для адекватного описания системы сбора налогов, при которой три четверти налогов вычитают непосредственно из зарплаты, ФНС и Мартинсбургское чудовище выслеживают неосмотрительных уклонистов, а наказание за уклонение от уплаты — пятилетнее тюремное заключение и солидный денежный штраф. Похоже, однако, что самого Кэплина это нисколько не смущало. С неистощимым юмором он регулярно посещал национальные организации бизнесменов, бухгалтеров и юристов и во время встреч произносил застольные речи, нахваливая их за добровольное подчинение в прошлом, заклиная не оставлять усилий в будущем и уверяя, что ради благой цели можно и пострадать немного. «Мы неизменно стремимся к гуманизму налоговой администрации», — было написано на первой странице бланка налоговой декларации образца 1964 года, подписанной Кэплином. Он сам утверждал, что составил это обращение вместе с женой. «В нашей работе много юмора», — сказал он одному посетителю через несколько часов после встречи с членами вашингтонского клуба «Киванис» в отеле «Мэйфлауэр». Там Кэплин говорил: «В прошлом году исполнилось 15 лет со дня принятия поправки относительно подоходного налогообложения, но никто не подарил ФНС торт со свечами». Это можно было бы считать черным юмором висельника; предполагается, что такими шутками не балуются палачи.
Коэн, уполномоченный, преемник Кэплина, в середине 1968 года все еще занимавший эту должность, родился и вырос в Вашингтоне. В 1952 году он лучшим выпускником окончил юридический факультет Университета Джорджа Вашингтона. Следующие четыре года работал на низовых должностях в федеральной налоговой службе, после чего семь лет занимался в Вашингтоне адвокатской практикой, став в конце концов партнером в известной фирме Арнольда, Фортаса и Портера; в начале 1964 года вернулся в ФНС в качестве руководителя совета, а годом позже, в возрасте 37 лет, оказался самым молодым в истории уполномоченным по государственным доходам. Человек с коротко постриженными каштановыми волосами, честным взглядом и бесхитростными манерами, что еще больше подчеркивало его молодость, Коэн пришел из кабинета руководителя совета как чиновник, сумевший поднять репутацию совета как с общечеловеческой, так и с практической точки зрения. Он отвечал за административную реорганизацию, позволившую быстрее принимать решения, и за требование к ФНС, чтобы та занимала одинаковую юридическую позицию в отношении налогоплательщиков в спорных случаях (например, чтобы ФНС не могла занимать одну позицию в трактовке положений закона в Филадельфии и противоположную позицию по тому же вопросу в Омахе). Это сочли победой принципиальности над жадностью государства. Приняв должность, Коэн заявил, что намерен продолжать политику Кэплина, делая упор на «добровольное подчинение», стремясь к согласию или, по крайней мере, к отсутствию раздоров в отношениях с налогоплательщиками. Коэн — человек не столь общительный, как Кэплин, и больше склонный к рефлексии, и эта особенность его характера повлияла, конечно, на стиль работы ФНС. Коэн проводил больше времени за рабочим столом, поручая застольные речи подчиненным. «Мортимер был мастер таких вещей, — сказал он в 1965 году. — Общественное мнение поддерживает налоговую службу во многом благодаря его усилиям. Мы хотим содействовать этой традиции, но без моего прямого участия. Я просто не сумею, я сделан из другого теста».
Часто звучало обвинение, что ведомство уполномоченного по государственным доходам имеет слишком большую власть. Однако это не совсем так. Уполномоченный не имеет права предлагать изменения ставок налога или инициировать иные изменения налогового законодательства — такие полномочия есть только у министра финансов, который может спросить совета у уполномоченного по государственным доходам, но может этого и не делать. А принимать новый закон о налогообложении — это, конечно, прерогатива конгресса и президента. Но налоговые законы, поскольку должны регулировать множество самых разнообразных ситуаций, по необходимости составляются в весьма общих выражениях, и уполномоченный по государственным доходам несет единоличную ответственность (она может быть оспорена только в суде) за постановления, поясняющие детали того или иного закона. Порой сами разъяснения оказываются несколько туманными, и кто в таких случаях сможет разъяснить смысл лучше, чем их автор, то есть сам уполномоченный? Так и получается, что почти каждое слово, слетевшее с его уст — будь то за рабочим или за обеденным столом, — немедленно тиражируется пресс-службами налогового управления и доводится до сведения бухгалтеров и налоговых юристов, поглощающих его с жадностью, подчас не соответствующей значимости сказанного. Из-за этого многие смотрят на уполномоченного как на настоящего тирана. С ним не соглашаются эксперты по налогам — как теоретики, так и практики. Джером Хеллерстайн, профессор права Нью-Йоркского университета и советник президента по налогам, считает: «Уполномоченному по государственным доходам предоставлено очень широкое поле деятельности, и его действия на самом деле могут повлиять на экономическое развитие страны и на благосостояние частных лиц и корпораций. Но, если бы у него не было этой свободы действий, это привело бы к окостенению системы и однозначной трактовке интерпретаций, и таким практикующим юристам в области налогообложения, как я, стало бы легче манипулировать законом к выгоде клиентов. Широта поля деятельности и свобода действий придают работе уполномоченного здоровую непредсказуемость».
Можно с уверенностью сказать, что Кэплин — во всяком случае, явно — не злоупотреблял своей властью, как и Коэн. Посетив сначала первого, а затем и второго на рабочем месте, я свидетельствую: оба производили впечатление интеллектуалов, живущих с тем же нравственным напряжением, с каким, по словам Артура Шлезингера-младшего[25], жил Тор[26]. Нетрудно отыскать причину этого нравственного напряжения. Она в трудности воодушевлять на подчинение — добровольное или принудительное — закону, который никто по-настоящему не одобряет. В 1958 году, когда Кэплин выступал — как свидетель, компетентный в вопросах налогообложения, а не как уполномоченный по государственным доходам, — перед бюджетным комитетом палаты представителей Конгресса, он предложил всеохватную программу реформ, включающих, помимо прочего, либо тотальное устранение, либо сильное ограничение послаблений на налогообложение прироста капитала; снижение налоговых льгот на истощение месторождений нефти и других полезных ископаемых; удержание налогов на дивиденды и проценты, а также проект совершенно нового налогового закона, который должен был заменить принятый в 1954 году кодекс, каковой, по словам Кэплина, привел к «трудностям, сложностям и массе возможностей уклоняться от уплаты налогов». Вскоре после того как Кэплин покинул пост уполномоченного, он детально объяснил, каким должно быть идеальное налоговое законодательство — эпически простым, лишенным лазеек и большинства вычетов и исключений, при шкале ставок прогрессивного налога от 10 до 50 %.
В случае Кэплина разрешение нравственного напряжения, насколько он сумел его достичь, не результат одного лишь рационального анализа. «Некоторые критики цинично смотрят на подоходный налог, — рассуждал он, будучи уполномоченным. — По сути, они говорят: “Это сплошная неразбериха, и с ней ничего нельзя поделать”. Я не могу с этим согласиться. Действительно, здесь необходимо сейчас и будет необходимо множество компромиссов. Но я не могу принять пораженческий взгляд на проблему. В нашей налоговой системе есть нечто мистическое. Не важно, насколько она плоха с технической точки зрения, но она жизнеспособна из-за очень высокого уровня дисциплинированности налогоплательщиков». Потом он надолго замолчал, видимо, ища изъян в собственных аргументах: в прошлом всеобщее подчинение закону не всегда свидетельствовало о его разумности или справедливости. Потом Кэплин продолжил: «Оглядываясь на прошедшие годы, я думаю, что мы сумеем с честью выйти из положения. Вероятно, какой-нибудь кризис заставит нас увидеть что-то помимо корыстных интересов. Я оптимист и уверен, что лет через 50 у нас будет очень хорошее налоговое законодательство».
Что касается Коэна, то он сотрудничал с комиссией ФНС, разрабатывавшей проект налогового кодекса. Можно было бы предположить, что этот факт заставил его относиться к закону более трепетно, как к своему детищу, но очевидно, что это не так. «Вспомните, что тогда у нас была республиканская администрация, а я демократ, — сказал он в 1965 году. — Когда вы пишете закон, то действуете как технический работник. Единственное, чем вы потом можете гордиться, — это своей компетенцией». Итак, Коэн мог перечитать написанную им ранее прозу, ныне закон, и не испытывать ни малейших колебаний, поддерживая мнение Кэплина, что кодекс в его нынешнем виде приводит к «трудностям, сложностям и возможностям уклоняться от уплаты налогов». Правда, Коэн не разделял оптимизма Кэплина и весьма пессимистично смотрел на возможность упростить налоговое законодательство. «Возможно, нам удастся уменьшить ставки и избавиться от некоторых вычетов, — говорил он, — но потом для честной игры нам понадобятся новые вычеты и льготы. Я подозреваю, что сложно устроенное общество требует и сложного налогового законодательства. Если мы примем упрощенный налоговый кодекс, то, боюсь, через несколько лет он снова станет сложным».
II
«Каждый народ заслуживает своего правительства», — сказал в 1811 году французский писатель и дипломат Жозеф де Местр. Так как основная функция правительства — создание законов, то подразумевается, что каждый народ получает и то законодательство, которого заслуживает. Если правительство навязано народу силой, тогда утверждение может считаться полуправдой; однако оно звучит очень убедительно, если правительство действует с согласия народа. На сегодняшний день закон о подоходном налоге — основной в Соединенных Штатах, и значит, американцы, должно быть, имеют закон, который заслужили. Жаркие дискуссии годами сосредоточивались на самых банальных нарушениях налогового законодательства, среди которых намеренное преувеличение вычета предпринимательских затрат, облагаемый налогом доход, остающийся незадекларированным при уплате налога, мошенничество и прочие ухищрения. По приблизительным оценкам, они в сумме давали около 25 млрд долл. налоговых недоимок. Кроме того, живо обсуждалась проблема коррупции среди сотрудников Федеральной налоговой службы. Некоторые авторитетные специалисты считали ее весьма распространенным явлением, по крайней мере в больших городах. Такие формы нарушения законодательства, конечно, отражали вечное несовершенство человеческой природы, не зависящее ни от эпохи, ни от географического положения. Однако закон сам по себе имеет определенные свойства, тесно привязанные к конкретному времени и месту. Если де Местр был прав, то они отражают национальные особенности; таким образом, закон о подоходном налоге в каком-то отношении зеркало страны. Как же выглядит отражение?
Повторимся, что основной закон, по которому взимали налоги в США, — это кодекс внутренних доходов 1954 года. Он дополнен бесчисленными юридическими решениями и мириадами постановлений и правил, составленными налоговым управлением, и исправлен несколькими актами Конгресса, включая закон о доходах 1964 года, в котором отражено самое значительное уменьшение налогов за всю историю США. Кодекс — документ объемом больший, чем роман Л. Н. Толстого «Война и мир», составлен — куда ж без этого — на жаргоне, оглушающем разум и приводящем дух в уныние. Типичное предложение, трактующее определение слова «занятость», начинается в нижней части 564-й страницы, содержит больше 1000 слов, 19 точек с запятой, 42 пары круглых скобок, три пары двойных скобок, один малопонятный промежуточный период… Оно доходит до внушающего ужас конца с завершающим периодом в нижней части 567-й страницы. Только когда читатель доберется до той части кодекса, где толкуются налоги на экспорт и импорт (они рассматриваются вместе с налогом на недвижимость и разными прочими федеральными налогами), он наткнется наконец на понятную и отвлекающую от тяжелых мыслей фразу: «Каждый, кто желает экспортировать олеомаргарин, должен проставлять на каждом тюбике, бочонке или иной упаковке, содержащей данный товар, надпись “Олеомаргарин” четкими латинскими буквами площадью не менее половины квадратного дюйма». Клаузула на второй странице, пусть и не составляет предложения в строгом смысле слова, все же ясна и понятна, насколько это возможно в таком документе. Без всяких околичностей перечисляются принципы налогообложения доходов физических лиц: 20 % с облагаемого налогом дохода, не превышающего 2000 долл.; 22 % с облагаемого налогом дохода свыше 2000, но не выше 4000 долл.; и так далее до максимальных 91 % на облагаемый налогом доход свыше 200 тыс. долл. (мы уже видели, что ставки были снижены в 1964 году до максимального значения 70 %). Следовательно, с самого начала кодекс заявляет о своих принципах, и, судя по таблице ставок, о принципах беспощадно эгалитарных: с бедных взимается сравнительно небольшой налог, с состоятельных — умеренный, а со сверхбогатых — на грани конфискации.
Но при этом следует еще раз повторить давно известную, можно сказать, избитую истину: кодекс не слишком усердно придерживается своих принципов. Чтобы это доказать, нет нужды переворачивать горы литературы; достаточно заглянуть в таблицы подоходных налогов — объемистые тома, озаглавленные Statistics of Income (Статистика доходов), ежегодно публикуемые налоговой службой. В 1960 году физические лица с доходами от 4000 до 5000 долл. после учета всех налоговых вычетов и личных удержаний, а также воспользовавшиеся положением о послаблении налогового бремени для супружеских пар и владельцев домохозяйств, платят, в конечном счете, одну десятую налогов, которые должны были бы уплатить со своего дохода. Те же, кто получает от 10 тыс. до 15 тыс. долл., платят приблизительно одну седьмую часть, у кого годовой доход 25–50 тыс. долл. — платят четверть, а получающие от 50 до 100 тыс. — треть. До этого момента мы видим шкалу прогрессивного налога в действии — чем больше получаешь, тем больше платишь, как предписывает закон. Однако это прогрессивное увеличение платежей резко прекращается как раз там, где увеличение должно быть самым наглядным. В 1960 году группы с доходами 150–200 тыс., 200–500 тыс., 500 тыс. — 1 млн 1 млн и выше платили каждая в среднем меньше 50 % той суммы, какую они должны были бы платить со своих доходов по букве закона. Если же принять во внимание, что чем богаче человек, то тем вероятнее, что громадная доля его денег не будет упомянута в декларации как брутто-доход[27], подлежащий налогообложению, — это доходы от определенных ценных бумаг и, например, половина всех доходов от прироста капитала, — то очевидно, что на самом верху шкалы процентная ставка налогообложения на самом деле начинает идти вниз. Этот феномен подтверждается Statistics of Income за 1961 год, где раскрываются цифры платежей согласно положению на шкале прогрессивного налога. Цифры показывают, что хотя 7847 налогоплательщиков показали в декларациях доход в 200 тыс. долл. и выше, меньше 500 из них имели чистый доход, обложенный согласно ставке 91 %. Все время своего существования показатель служил своего рода транквилизатором для людей с низкими доходами — чтобы они чувствовали себя счастливыми оттого, что не родились богачами, — и не особенно сильно задевал богатых. И, наконец, в довершение шутки, а это можно и в самом деле считать шуткой, есть люди, имеющие доходы намного большие, чем у остальных, но платящие при этом меньше, чем все остальные. Это люди с доходами в 1 млн долл. и выше, которые умудряются находить вполне легальные способы вообще не платить никаких налогов. Согласно тому же ежегоднику Statistics of Income, таких людей в 1960 году было 11 из 306 лиц с доходом больше 1 млн в год, а в 1961 году — 17 из 396. Голый факт: такой подоходный налог едва ли можно назвать прогрессивным.