Закон «О полиции» вступил в силу 1 марта 2011 г. В тот же день был обнародован пакет президентских указов, регламентировавших новую структуру центрального аппарата МВД, территориальных органов внутренних дел, перечень должностей высшего начальствующего состава, а также определяющих общие принципы внеочередной аттестации личного состава, которая должна была пройти до 1 июня 2011 г.
Во время аттестации планировалось широко использовать полиграфы (детекторы лжи), специально закупленные для этой цели. В ходе аттестации общую штатную численность сотрудников органов внутренних дел намечали сократить на 170 000 человек. На встрече с Р. Нургалиевым Дмитрий Медведев отметил, что предельная штатная численность была определена с учетом уже проведенных преобразований в ведомстве, сопровождавшихся сокращением штатов{132}.
22 марта Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации», дополнивший Закон «О полиции». Законопроект устанавливал размеры и порядок выплат денежного довольствия сотрудникам МВД в соответствии с решением президента об установлении с 2012 г. денежного довольствия лейтенанта полиции не ниже 33 000 руб., а с учетом дополнительных выплат – 45 000 руб. в месяц{133}.
Одновременно на расширенной коллегии МВД президент жестко раскритиковал работу ведомства. Около половины (45,4%) преступлений в 2010 г. остались нераскрытыми. «Почти на треть, по сравнению с 2009 г., снизилось количество раскрытых преступлений, совершенных организованными группами или сообществами, число преступлений экстремистской направленности увеличилось почти на 20%», – заметил он. Первоочередными задачами полицейского ведомства глава государства назвал «наступательную и бескомпромиссную» борьбу с преступностью и качественную аттестацию сотрудников, а также сообщил, что к увольнению представлены около 50 генералов.
Дмитрий Медведев сообщил, что 15 марта прошло первое заседание аттестационной комиссии, из 179 кандидатов на высшие руководящие должности ее успешно прошли 145 человек. «Однако я документы на них не подпишу, – предупредил он, – пока сам лично не рассмотрю эти предложения»{134}. А еще через неделю последовали увольнения тех, кто так и не смог стать полицейским. Дмитрий Медведев уволил разом два десятка генералов и полковников МВД, занимавших генеральские должности{135}.
На общем фоне мало кто заметил довольно символичный рекорд, который, тем не менее, разглядели в редакции журнала «Коммерсантъ Власть»: ужиматься МВД начало со штатной численности 1,4 млн человек. Символизм состоит не только в том, что почти таким же (1,67 млн человек) на тот момент было общее количество госслужащих в России, но и в том, что как раз такая же численность была у советского МВД периода его абсолютного расцвета и господства, пришедшегося на 1953 г. Но под управлением Лаврентия Берии МВД образца 1953 г. подмяло под себя практически все силовые и специальные ведомства страны, от разведки с контрразведкой и до служб, которые теперь называются ФСО и ФСИН. Собственно, на милицию приходилось менее 20% штата. Кроме того, это ведь было министерство страны, население которой почти в 1,5 раза превосходило современное российское. Соответственно, тогда 1 милиционер приходился чуть ли не на 1000 жителей СССР. А сейчас 1 полицейский приходится почти на 100 жителей России{136}.
Между тем члены Общественной палаты во исполнение февральской просьбы президента завершали экспертизу закона «О полиции» на предмет скрытой коррупционности (Минюст такой проверки не проводил, ибо ведомство проверяет лишь проекты, «разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти», а законопроект «О полиции» вносил президент), и 5 июля 2011 г. представили результаты своей работы Дмитрию Медведеву.
Всего эксперты совета выявили в законе 17 конкретных коррупциогенных норм. Больше всего оснований для коррупции правозащитники усмотрели в «чрезмерно нечетких формулировках» закона. Дмитрий Медведев высказался в том смысле, что «готов рассмотреть» обнаруженные экспертами недостатки{137}.
Детальная непрописанность, противоречивость отдельных положений закона о полиции наводит на еще один вывод: президент Медведев не сумел сформировать команду экспертов, которые бы оберегали от конфузов и несуразностей его начинания, проекты и его самого от неточностей, от разрыва между словом и делом. Президентская администрация таковой командой не стала.
Тем временем подошла к концу и переаттестация милиционеров в полицейских. Из 1 102 000 правоохранителей переаттестацию не прошли 227 000 человек. По словам главы администрации президента Сергея Нарышкина, из 340 генералов было уволено 143. Таким образом, непригодными к работе в полиции оказались 42% генералов, а в целом – 20,6% милиционеров (это весьма точно совпадает с утвержденным президентом планом по сокращению штата МВД на 20%){138}.
Одновременно с подведением итогов общественного обсуждения быть, или не быть милиционерам полицейскими Дмитрий Медведев создал первую в России самостоятельную следственную структуру – следственный комитет (СК) Российской Федерации, на базе следственного комитета при прокуратуре (СКП) РФ. По словам президента: «Органы следствия в рамках других федеральных ведомств, в том числе в рамках МВД, пока остаются самостоятельными. В дальнейшем могут быть приняты иные решения, включая передачу расследования всех дел в следственный комитет». В отличие от «материнского» ведомства (СКП), СК изначально подчинялся не генпрокурору, а непосредственно президенту России.
Официальный представитель Генпрокуратуры Марина Гриднева в ответ на просьбу прокомментировать выделение СКП из прокуратуры сказала, что решения президента России не обсуждаются и не комментируются – они исполняются{139}.
Судьи людей
Менее чем через месяц уже избранный президент Дмитрий Медведев на праздновании 85-летия со дня основания Верховного суда заявил о необходимости комплексного совершенствования судебной системы.
И сформулировал основные принципы судебной реформы: установление «адекватной» численности судей, введение системы досудебных процедур, сокращение сроков рассмотрения судебных дел и усовершенствование процедуры отбора судей. Президент обозначил новые задачи, стоящие перед судебной системой: «Отечественное правосудие перестало быть преимущественно карательным и стало носить правозащитный характер. На повестке дня – совершенствование законодательства, которое должно быть комплексным»{140}.
20 мая 2008 г. президент объявил о начале нового этапа судебной реформы, целью которой стала задача «на деле добиться независимости суда». Для этого, по словам главы государства, «необходимо рассмотреть целый комплекс вопросов по искоренению неправосудных решений, которые, как мы знаем, зачастую возникают в результате различного рода давления, звонков и, что греха таить, за деньги».
Глава государства констатировал, что с 1991 г., когда в России началась судебная реформа, судебная система прошла большой путь и теперь соответствует международным стандартам. Вместе с тем, по мнению президента Медведева, «есть ряд принципиальных вопросов, которые необходимо решить для укрепления судебной системы». В основном это «вопросы внутренних процедур и статуса судей, нежели вопросы законодательства»{141}.
Фактическую деятельность по реформированию судебной системы Дмитрий Медведев начал с того, что 29 мая 2008 г. попросил министра юстиции Александра Коновалова оптимизировать работу судебных приставов, деятельность которых иногда «связана с переделом собственности» и «используется для рейдерства». «С одной стороны, нам нужно укреплять, материально поддерживать судебных приставов, заниматься улучшением их социального статуса, а с другой стороны, очищать систему и оптимизировать ее», – пояснил президент. Министр, заступивший на должность за две недели до того, сообщил, что по этому вопросу уже подготовлен ряд предложений{142}.
10 июня 2008 г. уполномоченный по правам человека Владимир Лукин пришел к Дмитрию Медведеву с многостраничным докладом о проблеме защиты прав потерпевших от преступлений, который был подготовлен при участии правозащитных и общественных организаций. Начал В. Лукин со статистики, согласно которой ежегодно к уполномоченному по правам человека обращаются с жалобами не менее 30 000 граждан.
«Чему посвящены эти обращения? – попытался уточнить президент. – Насколько я понимаю, наиболее сложная категория – это жалобы, связанные с судебными актами, с исполнением судебных решений, с коррупцией…» Омбудсмен сообщил, что жалобы поступают прежде всего на порядок исполнения судебных решений: «У нас парадоксальная ситуация, когда судебная власть – это власть, а ее решения зачастую не исполняются».
По словам омбудсмена, в России хорошо защищаются права обвиняемых, а вот права потерпевших «защищены слабо», и он вручил главе государства доклад с предложениями по изменению УПК в части защиты прав потерпевших.
При этом уполномоченный подчеркнул, что, хотя все его предложения вполне укладываются в поднятую Дмитрием Медведевым тему реформирования судебной системы, «частью конъюнктуры они не являются»: «Эти предложения были подготовлены задолго до того, как действующий президент высказал свои предложения по судебной системе, однако они вполне могут стать ее частью»{143}.
15 июля 2008 г. Дмитрий Медведев провел в своей подмосковной резиденции «Горки-9» второе совещание по вопросам развития судебной системы. По словам главы Высшего арбитражного суда Антона Иванова, на совещании подробно обсуждались изменения в Закон «О статусе судей», касающиеся их назначения и снятия с должности, вопросов неприкосновенности судей. «Необходимо, чтобы, с одной стороны, была гарантирована независимость судей, а с другой – чтобы они не превратились в изолированную замкнутую касту, которая уходит от ответственности», – сообщил после заседания Валерий Зорькин.
Другой существенной темой обсуждения стал вопрос сроков рассмотрения дел в судах и исполнения судебных решений. Президент признал, что ситуация со сроками рассмотрения дел очень острая, а в ее разрешении опосредованно участвует Страсбургский суд по правам человека. Для сокращения сроков рассмотрения дел Дмитрий Медведев предложил пересмотреть ряд вопросов подсудности, чтобы перераспределить нагрузку между судами, изменить порядок уведомления сторон и расширить практику использования электронных средств коммуникации.
Касаясь неисполнения решений судов, что стало хронической проблемой для страны, президент предложил принять закон о возмещении ущерба, причиненного гражданам «в результате нарушения их прав на разумное судопроизводство и на полное и своевременное исполнение судебных решений». Впрочем, президент также признал, что проблема не только в законодательстве, в котором прописана «вполне работоспособная судебная система», но и в правоприменительной практике, которая «выявила целый ряд недостатков»{144}.
Новый, 2009 г. Дмитрий Медведев начал с того, что по итогам Всероссийского съезда судей, прошедшего в декабре, поручил своему правовому управлению, в частности, разработать новую редакцию закона о судоустройстве и проект нового Кодекса судейской этики. Помимо этого Дмитрий Медведев заметил, что судейскому сообществу требуется единый дисциплинарный орган, который будет решать все конфликтные ситуации, связанные с применением дисциплинарных мер в отношении судей.
Президент придал особое значение повышению квалификации российских судей и предложил усовершенствовать порядок формирования комиссий, которые проводят квалификационные экзамены на должность судьи и ужесточить требования к самим экзаменам. Еще он предложил пересмотреть действующую процедуру назначения судей, допуская переход к назначению без ограничения срока полномочий.
В отношении собственно судебного процесса президент поручил проработать и внедрить процедуру досудебного рассмотрения споров, а также рассмотреть возможности применения альтернативных мер уголовного наказания, которые не были бы связаны с лишением свободы.
Не забыл Дмитрий Медведев и о простых гражданах, предписав создать государственную систему оказания бесплатной юридической помощи малоимущим, которая начала бы действовать по всей стране с 2010 г. А до той поры помощником граждан в сложных социально-экономических ситуациях будет прокуратура{145}. 12 января 2009 г. президент направил в Госдуму поправки в Гражданско-процессуальный кодекс. По ним прокуроры получали право на обращение в суд с заявлением о защите социальных прав конкретных граждан – на труд, пенсионное обеспечение, охрану здоровья, материнства и детства, медицинскую помощь, образование, благоприятную окружающую среду, а также на жилище в государственном и муниципальном фондах.
«Это даже не поручения, а решения, которые подлежат исполнению и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвями власти», – заявил газете «Коммерсантъ» зампред думского комитета по конституционному законодательству и госстроительству единоросс Александр Москалец{146}.
Весной 2009 г. Дмитрий Медведев заявил, что институт военных судей должен быть упразднен, поскольку он подрывает «фундаментальные основы судопроизводства»{147}. 5 августа 2009 г. он внес в Госдуму проект федерального конституционного закона «О дисциплинарном судебном присутствии». Этот специальный судебный орган был призван рассматривать жалобы на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков вместо Верховного суда. Решения дисциплинарного судебного присутствия по подобным делам становились окончательными{148}.
Май 2009 г. стал началом достаточно долгого организационного процесса по встраиванию Конституционного суда в вертикаль власти. Внеся 11 мая в Госдуму законопроект, согласно которому председатель Конституционного суда и оба его заместителя будут назначаться Советом Федерации по представлению президента, а не избираться самими судьями, президент фактически приступил к судебной реформе{149}.
22 мая Госдума окончательно одобрила этот законопроект, а 4 июня Дмитрий Медведев в интервью газете «Коммерсантъ» разъяснил свою позицию: «…обычно рассуждают о том, а не будет ли теперь президентская и исполнительная власти влиять на суды. Конечно, об этом обязательно нужно думать. Но нужно подумать и о том, чтобы председатель суда имел необходимую свободу координировать работу суда, а не думал о том, что в любой момент его могут отстранить от работы его коллеги по вполне субъективным причинам. И вот такая степень независимости, на мой взгляд, этими решениями и дается. Поэтому я считаю, что они абсолютно продуманы, выверены. Мне они представляются необходимыми. Решения приняты. Сегодня я подписал соответствующий закон, о чем вам и сообщаю»{150}.
А в сентябре депутаты Госдумы единогласно одобрили в первом чтении президентские законопроекты, усиливающие безопасность судей, свидетелей и других участников судебного процесса и ужесточающие противодействие организованной преступности.
Накануне следующего нового (2010) года Дмитрий Медведев внес в Госдуму пакет законопроектов, касающихся реформы судов общей юрисдикции. Внесенные президентом законопроекты меняли систему судебных инстанций. Но только внешне. До того апелляционное обжалование было предусмотрено только для решений мировых судей, после – решения районных судов подлежали проверке апелляционной инстанцией. Постановления апелляции можно будет обжаловать в кассационной инстанции, а надзорная инстанция, существовавшая во всех судах субъектов РФ и насчитывающая три уровня, оставалась только в Верховном суде РФ.
Независимые юристы, впрочем, отметили, что президентские законопроекты меняли в основном названия судебных инстанций, но не саму структуру судов общей юрисдикции{151}.
Впрочем, это не помешало Дмитрию Медведеву развивать тему судебной реформы. 4 февраля 2010 г. он обозначил две главные задачи совершенствования судебной системы. Открывая очередное совещание по совершенствованию судебной системы, Дмитрий Медведев напомнил, что от качества ее работы зависит инвестиционный климат в стране. «С кем бы я ни встречался, – рассказывал президент, – и с нашими предпринимателями, и с иностранными инвесторами, все они говорят только одно: для того чтобы в России был лучший инвестиционный климат, нужно, чтобы судебная система развивалась, крепла и могла эффективным образом исполнять свои полномочия».
Также президент сообщил, что подписал закон о ратификации 14-го протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящий изменения в контрольный механизм конвенции. В связи с этим он также отметил, что совершенствование судебной системы нужно, чтобы у граждан «не было необходимости прибегать к услугам международных судов или, во всяком случае, количество таких случаев стало бы существенно меньше»{152}.