Итак, подводя итог, необходимо отметить, что среди всех известных дипломатических стратегий дипломатия обмена заложниками является единственной, которая в принципе не должна была существовать. Если обратиться к статье 34 «IV Женевской Конвенции, направленной на защиту гражданского населения в период войны» (англ. The Fourth Geneva Convention relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War) 1949 года, согласно которой «запрещается захват заложников», очевидным становится тот факт, что международному публичному праву не только не удалось утвердить данный юридический принцип даже в государствах-членах ООН, но и предотвратить распространение данной практики. Например, в октябре 2014 года после нескольких недель переговоров дипломатическим службам Турции удалось обменять 180 боевиков ИГИЛа на 46 заложников турецкого консульства, находившихся в плену.[255] Данный процесс, как и многие другие, проходил с той же формальностью (и даже больше), чем любые дипломатические переговоры между государствами и наднациональными организациями. В данном случае турецкое правительство имело в своем распоряжении более гибкие национальные законы и дипломатов, специализирующихся на методах ведения дипломатии обмена заложниками, применяемых для спасения заложников как альтернативы военным операциям. Учитывая опыт (как это было в случае захвата ранчо Дэвида Кореша в 1993 году, захвата посольства Японии в Перу в 1996 году и захвата театра в России в 2002 году), действия полиции или военные операции по освобождению заложников являются очень сложными и могут привести к неожиданным и нежелательным результатам. Данные опасения заставили политические национальные элиты искать мирные пути освобождения заложников. В юридическом плане политические национальные элиты пользуются тем, что международное публичное право не только не запрещает освобождение заложников, но и регулирует использование силы со стороны государств, оставляя в стороне дискуссии, сосредоточенные на стратегии, тактике и методах, используемых для достижения данной цели. Однако данный способ мышления создает порочный круг, уверяющий, что «бизнес на заложниках» перестает быть инструментом, финансируемым государствами или террористами. Если некоторые государства не желают иметь дело с «бизнесом на заложниках», то существуют другие, не возражающие испробовать все способы защиты физической целостности своих граждан, и тем самым создающие возможности для террористических группировок, не пренебрегающих использованием данных механизмов, и скорее пытающихся преуспеть в вопросе, который, как кажется, никогда не будет решен. В заключение можно сказать, что дипломатия обмена заложниками является действенной стратегией, направленной на решение конкретных вопросов, однако наиболее негативные последствия ее применения тянутся еще долгое время, прежде чем становится понятным, что ее применение главным образом содействует преступной деятельности, которая как раз и должна быть искоренена.
1.06. Дипломатия прямого набора
Ключевые Слова: Дипломатия прямого набора, Дипломатия быстрого набора, Диванная дипломатия, Отсутствие контента, Челночная дипломатия.
В начале XXI века выдающийся ученый Джеффри Берридж задался вопросом: какое влияние современная международная ситуация (в период после окончания Холодной войны) и технический прогресс оказали на позиции министров иностранных дел на международной арене? В 2002 году вышла его книга под названием «Дипломатия: теория и практика» (англ. Diplomacy: Theory and Practice).[256] В данной работе среди прочего он разработал идею «Дипломатии прямого набора» (англ. Direct Dial Diplomacy). Под этим термином Берридж подразумевал мировую тенденцию, вследствие которой из-за увеличения полномочий других должностных лиц министры иностранных дел теряли абсолютный контроль над внешней политикой государства. Упомянутые же должностные лица стали достаточно свободно принимать участие в решении международных вопросов без какой-либо необходимости отчитываться о своих действиях перед министром иностранных дел, что было обязательным еще в ХХ веке.
По словам Берриджа, министры иностранных дел более не являются «международными операторами» или «официальными представителями» своих государств.[257] Несмотря на то, что они продолжают играть главную роль в решении ключевых международных вопросов, нередко можно встретить ситуацию, когда другие министры того же государства приобретают равные полномочия в ведении международных отношений. К примеру, министры торговли, финансов, обороны, транспорта, окружающей среды теперь находятся «на прямой линии» не только со своими зарубежными коллегами, но и с представителями других международных организаций. Таким образом, министры иностранных дел и дипломатический корпус стали более не в силах контролировать официальные переговоры, все входящие и исходящие потоки информации. Они также не способны противостоять тому факту, что другие государства могут воспользоваться полученной ими «непроверенной» информацией.[258]
Для Берриджа «дипломатия прямого набора» – результат увеличения масштабов международного кризиса ХХ века. Эти проблемы снизили оперативность министров иностранных дел и в то же время способствовали распределению обязанностей между министерствами. Отныне министерства и военные подразделения могли напрямую взаимодействовать со своими иностранными коллегами, что значительно сократило обязанности дипломатического корпуса. Однако Берридж не считает, что из-за сложившейся ситуации МИД полностью сдал свои позиции. Как раз наоборот, дипломатическая рутина сменилась более простыми обязанностями, такими как контроль над внешнеполитической деятельностью других министерств. По словам Берриджа, в последнее время в министерствах иностранных дел таких стран, как Япония и Великобритания применяются интересные тактики «дипломатии прямого набора». Они создают систему внешней визуализации, держа под контролем дипломатический корпус и тем самым способствуя деятельности своих министерств. Однако Камелия Тиго предположила, что данный феномен носит глобальный характер и указывает на административную децентрализацию.[259] За последние 10 лет наряду с уже существующими департаментами на американском континенте были образованы новые офисы и отделения по международным связям. Такой подход гарантировал активное участие министерств в дипломатических отношениях. Также это подразумевает и значительные изменения в процессе принятия решений. Министры иностранных дел формально обязаны разделять свои обязанности в ведении внешней политики с другими министрами и представителями других институтов власти (при этом не забывая об обязательных встречах с главой государства). Таким образом, на административном уровне активная «дипломатия прямого набора» влияет на различные сферы, которые могут быть интересны в данном контексте. Например, бюджет дипломатических служб. Они могут разрастаться, приглашая на работу новых сотрудников в помощь министрам, или же наоборот – вследствие уменьшения обязанностей сокращать свои ряды. Сюда входит и создание внутригосударственных альянсов, сложных для определения ввиду того, что министерство иностранных дел прежде чем говорить о своих сильных и слабых сторонах, возможностях и опасениях, обязано принять во внимание деятельность министров за последние несколько месяцев. Активность переговоров является наиболее важным показателем в дипломатической деятельности, поскольку порой использует методы, противоречащие интересам внешней политики.
Если обобщить все сказанное Берриджем, то можно сделать ряд интересных выводов. Во-первых, хотя Берридж успешно описывает роль других государственных чиновников наряду с деятельностью министерств, подобные явления носят скорее случайный и единичный характер. Главы государств вместе с министрами иностранных дел способствуют активному участию других министров в решении второстепенных вопросов внешней политики. В противном же случае есть риск назначить министра транспорта ответственным за решение международного конфликта. В перспективе подобный прецедент может представлять серьезную угрозу для государства. Поэтому центральное правительство всегда стремится преподнести себя наиболее компетентным органом в решении подобных вопросов на международной арене. Иными словами, по мере столкновения с реальной угрозой конфликта правительство старается распределить свои полномочия между главой государства, министром иностранных дел, военными и другими институтами, способными обеспечить урегулирование ситуации и тем самым облегчить международную деятельность правительства. Именно поэтому технику «дипломатии прямого набора» нельзя считать эффективной для решения крупномасштабных региональных и международных проблем. Данная стратегия скорее подходит для решения вопросов меньшего стратегического значения. Например, взаимодействие министра транспорта со своим иностранным коллегой ограничено сферой движения транспорта, поездов и самолетов. Маловероятно, что он станет вести переговоры со своим коллегой или главой иностранного государства по вопросам военных действий в целях урегулирования международного конфликта. Так или иначе, подобная ситуация представляет определенный риск для правительства данного государства. Так, «дипломатия прямого набора» ассоциируется скорее с международными вопросами более специфичного характера. Для правительств многих государств данная стратегия является очень полезной, поскольку она: 1) является удобной и эффективной для освобождения министров иностранных дел от части полномочий, что позволяет им сконцентрироваться на проблемах первостепенной важности; 2) не требует от правительства особых усилий для передачи полномочий, ведь это может быть осуществлено через сообщение или простой телефонный звонок.
Во-вторых, Берридж структурировал идею «дипломатии прямого набора», делая упор на слове «dial» («набор номера»), которое в английском языке широко применяется в технической сфере и, в частности, в телефонии. Вероятно, Берридж считает, что «дипломатия прямого набора» подразумевает, что министры взаимодействуют со своими коллегами в большей степени посредством телефонных разговоров и других современных телекоммуникационных систем, чем на встречах «лицом к лицу». Для Берриджа категория коммуникации является решающей. «Дипломатия прямого набора» способствует технологическому прогрессу и снижает операционные и административные расходы государства в мировом масштабе. Тем не менее, стоит добавить, что для «дипломатии прямого набора» предпочтительной является работа министров «в офисе», чем «на улице». А такой подход является опасным для внешней политики, поскольку она может оказаться в руках министров, находящихся «не в себе», или, иначе говоря, министров, черпающих информацию о конфликтах «из третьих уст», через телевидение или газеты и лично не имеющих к ней никакого отношения. «Дипломатия прямого набора» создает политические условия, которые еще сильнее разделяют «мир бюрократии» и «реальный мир». Это негативно влияет на восприятие проблем и механизмы их решения, а также способствует «неадекватному» применению механизмов коммуникации. Для описания сложившейся ситуации был предложен неологизм вроде «Дипломатия быстрого набора» (англ. Speed-Dial Diplomacy). Данный термин используют для описания ситуации, когда министр вместо официальных визитов довольно-таки часто использует звонки за границу своим коллегам.[260] Термин «Диванная дипломатия» (англ. Sofa Diplomacy) описывает тенденцию министров иностранных дел и других министров принимать решения международного характера, не покидая своего уютного офиса и на позициях, далеких от «международных событий», что является нехарактерным для традиционной дипломатии.[261] Понятие «Отсутствие контента» (англ. Hollowing-out) применяется в случаях ухудшения качества работы международных отделов, что связано с недостаточным опытом работы с «международным контентом».[262] Каждое из этих понятий связано с ушедшими в прошлое политикой «Двусторонней дипломатии» и «Челночной дипломатии» (англ. Shuttle Diplomacy).[263] Последняя была интерпретирована некоторыми как начало упадка традиционной дипломатии, связанного с отказом от присутствия посла.[264] «Челночная дипломатия» подразумевает ситуации, когда нейтральное государство вовлекается в конфликт в качестве посредника между враждующими сторонами, которые отказываются взаимодействовать напрямую. Характерной особенностью данной стратегии является то, что представитель нейтрального государства и по совместительству министр иностранных дел, обязан совершать постоянные путешествия между территориями враждующих стран и каждый раз «лицом к лицу» проводить переговоры с лидером каждой из сторон. Подобная стратегия впервые была использована Госсекретарем США Генри Киссинджером в 1937 г. Он выступал посредником в конфликте Йом-Кипур.[265] В тот момент в США посчитали, что Генри Киссинджер обязан находиться в непосредственной близости от места событий, поскольку, несмотря на материальные затраты, технические достижения и уже существующие цифровые технологии, личные переговоры «всегда оставались и будут оставаться наиболее эффективными».
В-третьих, важно подчеркнуть, что «дипломатия прямого набора» – это стратегия, которая чаще всего применяется между государствами-членами Евросоюза. Именно эта форма взаимодействия между государствами в данном регионе является на данном этапе приоритетной. Их министерства иностранных дел склоняются к необходимости подобной практики для проведения успешной внутренней и внешней политики. В действительности, данная стратегия вышла на мировой уровень в конце ХХ века. Достаточно вспомнить историю государств, подписавших международные конвенции. В таких случаях предварительный «звонок по телефону» – достаточно распространённое явление. Звонки осуществляются с целью прояснить детали, которые позже могут «всплыть» в самый неподходящий момент. Стоит отметить, что в период с 1999 по 2015 гг. страны Латинской Америке стали активно заключать между собой различного рода соглашения. Так, только за семь лет (с 2006 по 2013 гг.) укрепились и начали стремительно развиваться отношения между Боливией, Венесуэлой и Эквадором благодаря заключенным договорам (свыше 300) о многостороннем сотрудничестве на разных уровнях,[266] что ознаменовало собой один из этапов глобального расцвета «дипломатии прямого набора». В этот период благодаря полной свободе в выборе тематики переговоров происходил непрерывный обмен информацией между министрами-коллегами. Конечно, это происходило благодаря общему официальному языку – испанскому – очень часто переговоры затягивались из-за возникающих споров между лидерами этих стран. Также важно учитывать шаблонность таких мероприятий: к примеру, грамотный юридический язык, соответствующий рангу документа. В противном случае документ может оказаться недействительным. В некоторых случаях переговоры могли затягиваться из-за необходимости проведения консультаций с главой государства или министром иностранных дел, которые могли быть заняты «более важными делами». Скорость, с которой осуществлялись переговоры, создавала серьезные неудобства членам делегаций в процессе взаимодействия. Во многом именно по этим причинам оппозиционные политические элиты не упускали случая обвинить МИД в дезорганизованности. Но на самом деле, «дипломатия прямого набора» – это не что иное, как «дезорганизация». Основы данной стратегии лежат в отсутствии прозрачности института МИД, невозможности предугадать будущее политики, что является ключевыми принципами в работе министерства иностранных дел.
Идея Берриджа основывается в большей степени на роли министров иностранных дел, и он, как будто, не догадывается, что министры не выступают без поддержки министерств, и министерства иностранных дел, которые они возглавляют, являются на сегодняшний день наиболее важными институтами мировой политической системы. Они обладают многочисленными экономическими, финансовыми, политическими и человеческими ресурсами для планирования и ведения внешней политики государства. С такими ресурсами кажется непостижимым, что министерства иностранных дел берут за основу тактику дипломатии прямого набора, в то время как могли бы затрагивать более существенные темы. Тем не менее, дипломатия прямого набора могла бы позволить министрам обращаться за советом и разъяснениями к своим оппонентам по различным вопросам. Как бы то ни было, использование данной стратегии является признаком слабости и беспомощности дипломатического корпуса и показателем некомпетентности главного министра, который, возможно, не осознает степень возложенных на него задач. Берридж говорит о том, что это масштабные мировые проблемы и телекоммуникационный прогресс открыли доступ дипломатии прямого набора на международную арену. Тем не менее, можно предположить, что появление «дипломатии прямого набора» вызвано утратой строгого порядка в институтах, которые, чтобы «выжить» должны прежде всего отвечать требованиям современного общества. А значит можно считать, что институты подстраиваются под социальную среду, в которой они находятся, хотя порой и ложную.
В конце концов, постулаты «дипломатии прямого набора» могут оказаться непригодными, хотя и относительно удобными для министерства иностранных дел, поскольку они остаются неписаными нормами. А раз не существует законов, регулирующих эту стратегию, министерства иностранных дел могут аннулировать любые действия, в особенности соглашения, установленные в процессе ее применения. Тем более это касается случаев, когда последствия данных соглашений вредят внешней политике или нарушают юридические нормы, установленные государством. Поэтому методы «дипломатии прямого набора» зачастую сопровождаются таким явлением, как «Антидипломатия», поскольку могут оказаться запрещенными. В то же время они не влияют на юридические вопросы государства и действуют за спиной министерств иностранных дел. Говоря о функциональности данной стратегии, стоит отметить, что она изнутри разрушает институт министерства иностранных дел без всякой на то необходимости.