Германия маневрирует с трудом между двумя этими полюсами. Она поддерживает Европейский союз, однако, в отличие от Англии и Франции, она не в состоянии сослаться на успешную традицию дипломатии, основанной на национальном интересе. Даже если бы она в теории стала симпатизировать целям политики Франции, ей не хватает уверенности в своих силах, чтобы проводить беззастенчивую политику одновременного бросания вызова и опоры на Соединенные Штаты, – или, возможно, у нее слишком сильно чувство реальности, чтобы попытаться так поступить.
Соединенные Штаты наблюдали разные варианты, предлагавшиеся для интегрирования Европы, благожелательно относясь к цели и придерживаясь осторожного нейтралитета, не раскрывающего отношения к типу Европы, которую строят. Общепринятое мнение времен холодной войны о том, что европейская интеграция автоматически приведет к созданию сильной Европы и более жизнеспособному атлантическому партнерству, все еще преобладает.
Однако настало время взглянуть по-иному на это ключевое предположение американской политики, поскольку возможны по меньшей мере два других результата. Во-первых, это может быть Европа, ускользающая от глобальной ответственности, принимающая статус мини-Объединенных Наций и читающая моральные проповеди, сосредоточив свое внимание на экономическом сотрудничестве с Соединенными Штатами. Во-вторых, наоборот, может возникнуть Европа, бросающая вызов Соединенным Штатам и строящая свою внешнюю политику, осуществляя посредничество между Америкой и остальным миром, что больше похоже на попытки Индии во время холодной войны. Когда на первое место выходит внутренняя политика и отсутствует угроза безопасности, Европа может считать, что ей нет смысла спешить в выборе между двумя этими вариантами. В силу этого она может попытаться объединить оба подхода, любой из которых может шаг за шагом разрушить атлантическое партнерство.
Первый вопрос, который предстоит решить, заключается в том, почему необходимо придать новую энергию атлантическому партнерству. В чем будет состоять цель такого действия?
Несмотря на отсутствие совместно переживаемой угрозы объединению, геополитика не исчезла как элемент международной политики. НАТО по-прежнему остается страховым полисом в отношении нового российского империализма. Без Соединенных Штатов Европа будет всего лишь полуостровным продолжением и даже заложником Евразии, втянутым в водоворот ее конфликтов, и главной целью радикальных и революционных течений, охвативших так много смежных регионов. Без Соединенных Штатов Германии будет не хватать опоры, сдерживающей националистические импульсы (даже если она будет оставаться членом Европейского союза). Без Соединенных Штатов и Германия, и Россия будут иметь соблазн рассматривать друг друга как наилучший вариант применения своей внешней политики.
В то же самое время Соединенные Штаты, отделенные от Европы, превратятся с геополитической точки зрения в остров у берегов Евразии, напоминая Британию XIX века в отношении Европы. Они будут обязаны проводить нечто вроде стратегии баланса сил в отношении Европы, которую они традиционно отвергали. Америке не хватит ни средств, ни возможностей для проведения такой политики, но ее принятие потребует психологического выверта и огромных усилий для того, чтобы приспособить свой национальный режим работы к новым условиям, что может быть предпринято лишь как последнее средство.
Проверкой станет способность атлантических стран работать совместно над вопросами более непосредственного характера, нежели геополитическая теория. По крайней мере, три вопроса стоят особо перед Европой, решения по которым определит будущее всех стран на берегах Атлантического океана. Будучи демократиями и осуществляя рыночную экономику, страны Атлантики заинтересованы в недопущении экономических спадов – стабильность их институтов зависит от этого. У них поистине нет выбора, кроме как координировать свою политику, направленную на уменьшение опасностей глобального экономического кризиса, который является главной угрозой современной демократии.
Экономический вызов сочетается с демографическим. Практически во всех европейских странах рождаемость не сможет сохранить нынешний уровень населения, который уже недостаточен для решения проблем трудовых ресурсов в глобализованной экономике. По мере улучшения медицинского обслуживания процент тех, кого надо будет поддерживать сокращающейся рабочей силой, значительно вырастет; общее население большинства европейских стран быстро сократится – и все это на фоне нарастающего демографического давления со стороны бедных стран к востоку и югу от окраин Европы.
Потом речь идет о будущем обширного региона к востоку от границ НАТО и Европейского союза. Мероприятия, последовавшие после развала Советского Союза, были по своей природе преходящими в том, что касается как внутренних действий, так и внешней политики. Во многих из них – за исключением стран Балтии – поколение, которое унаследовало власть, заведомо вышло из прежней советской руководящей группы, хотя и имело националистические параметры. Это поколение сейчас уходит со сцены.
Столкнувшись, с одной стороны, с умелым, последовательным и настойчивым давлением русских с целью вернуть их к некоему роду естественных отношений с Москвой и, с другой, с перспективами, лежащими в Европе и даже в НАТО, эти преемники Советского Союза будут вынуждены сделать некоторый выбор принципиального характера. Хаос на пороге в этом большом регионе, если Европа и Соединенные Штаты не определят общую задачу и не проявятся на арене как потенциальные соперники. Многое будет зависеть от будущего самой России, ее внутреннего развития и ее отношения к международному порядку, что будет обсуждаться далее в этой главе.
С будущим Средиземноморского бассейна тоже не все так просто. Давление в плане глобализации, демографического роста во всех неевропейских странах этого региона ознаменует период упорядочения и потенциальных массовых волнений, сравнимых с посткоммунистическими приспособлениями в Восточной Европе. Большинство атлантических стран, признавая только на словах эту проблему, избегают заниматься ее урегулированием на систематической основе или занимаются ею по принципу страна за страной, когда кризис уже наступил.
В итоге в глобализованном мире качество жизни занимает все более важное место как для народов, так и их руководителей. Сторонники таких проблем часто изолируются, представляя свое дело как альтернативу традиционной внешней политике и стремясь его отстаивать конфронтационными методами. Но у них есть, что сказать в свое оправдание, даже если они выставляют себя в смешном свете посредством раздутой ханжеской риторики. Представляя только 15 процентов населения земли, но более 50 процентов ВВП, страны Северной Атлантики поистине имеют обязательство помогать облегчать глобальные проблемы, для которых у большей части мира нет ни материальных, ни технических средств. С учетом природы этого предмета они должны были действовать согласованно, используя свои институты и процедуры, без которых не получилось бы достижения всех видов невоенных целей, которые до настоящего времени не проявлялись заметно в атлантической повестке дня.
А как быть, если курс на сотрудничество потерпит крах из-за европейского восприятия того, что любой акцент на атлантическое партнерство растворит перспективы самоидентификации? Тех, кто стремится к достижению самосознания через конфронтацию с Америкой, не должно вводить в заблуждение то, что Соединенные Штаты всегда будут оставаться пассивными, когда их политике бросается вызов в принципе. Рано или поздно, но они будут вынуждены защитить свои интересы. Тогда страны Запада вновь вернутся на путь, который почти разрушил их дважды за одно поколение – на этот раз не путем войны, а путем изнурительного межнационального соперничества. По иронии судьбы, развязка такого развития событий может ослабить европейскую интеграцию, потому что в конечном счете некоторые ключевые члены Европейского союза будут вынуждены отвергнуть риски растущего отчуждения от Соединенных Штатов.
Закономерность европейского противодействия американской политике не может быть объяснена в течение неопределенного времени, что она является частью неизбежной болезни роста Европейского союза, или прятаться за ритуальными протестами союзнического образования на широко разрекламированных и сугубо протокольных встречах. Соединенные Штаты благодаря своим ценностям и своим интересам прилагают всяческие усилия для возрождения атлантических отношений и стремятся помочь им достичь нового набора общих целей, рассматривают Европу как близкого партнера и советуются с ней заблаговременно по важнейшим решениям. Однако в результате Европу следует переоценить, а американскую политику в отношении Европы пересмотреть в соответствии с тем же критерием, какой применяется к другим великим державам, – по степени, в соответствии с которой европейская политика и американские национальные интересы в состоянии подкреплять друг друга. Будущие поколения не должны быть в состоянии спросить себя, как стало возможно, что страны, выходящие на Атлантику, израсходовали свою энергию на абстрактные дебаты по самосознанию вопреки сотрудничеству, когда все основополагающие проблемы вокруг них угрожали самим рамкам их обществ, а возможность сотрудничества всегда оставалась открытой.
Европейская интеграция и трансатлантическое сотрудничество
Одно из препятствий на пути решения ключевого вопроса атлантических отношений является сугубо бюрократическим: речь идет о времени, которое европейские руководители должны посвятить выработке собственно процесса интеграции. Сложное обсуждение вопроса увеличения Европейского союза, приспособления его институтов и выработка общего законодательства заставляет создавать свои приоритеты и график работы. Проекты для атлантического сотрудничества – или другие вопросы стратегического планирования – представляются менее насущными и (в отсутствие непосредственного кризиса) менее важными. Повседневная рутина наносит ущерб характерным чертам атлантического сотрудничества по единственной причине, ведущей к исключению Соединенных Штатов – по определению, фактически – из таких мероприятий, которые требуют величайшего внимания европейских руководителей.
Но даже при проявлении уважения к вопросам, по которым Европейский союз и Соединенные Штаты взаимодействуют, новые структуры и методы, в соответствии с которыми они действуют, уже сами по себе становятся препоной для тесного сотрудничества. По мере продвижения Европейского союза к повышению самосознания существующая форма атлантических консультаций неизбежно должна измениться. Это жизненный факт, и Соединенным Штатам следует признать его.
Тот тип европейской интеграции, который сейчас проявляется, значительно повлияет на процесс атлантических консультаций. Рассматриваются три возможных подхода.
Первый – это наднациональный подход, он открыто выдвинут немецким министром иностранных дел Йошкой Фишером. Он предполагает движение вперед с созданием европейских федеральных институтов и наделением их законодательными полномочиями. Предложение Фишера о проведении выборов в европейском масштабе, что привело бы к созданию исполнительной и законодательной власти в Европе, является самым далеко идущим понятием, которое до сего времени выдвигалось 12.
Такой план наталкивается на противоречие – по словам французского министра иностранных дел Юбера Вердина – между «укрупнением Европы и усилением ее»13. Укрупнение стремится к расширению Европейского союза до российской границы (и, по некоторым сценариям, оно включает также и Россию). Дальнейшая интеграция – «углубление», если использовать технический термин – несовместима в некотором смысле с расширением. Это происходит потому, что не все члены проектируемого Европейского союза будут готовы подчинить свой суверенитет до такой степени, которая требуется полной политической интеграцией.
Второй подход – это предложение о «многоскоростной Европе». Он предлагал бы Европейскому союзу с его нынешними пятнадцатью странами в основе продвигаться вперед к политической и экономической интеграции, давая возможность другим европейским странам взаимодействовать с ним на основе менее жестких процедур. Многоскоростная Европа позволила бы иметь многочисленные связи с интегрированным костяком: некоторые могли бы носить экономический характер, другие – военный, и все члены Союза могли бы принимать участие вместе с интегрированным костяком по некоторым согласованным решениям в подробно оговоренной форме14.
В конечном счете британский премьер-министр Тони Блэр предложил вариант на тему многоскоростной Европы 15. А поскольку британское общественное мнение никогда не поддержит наднациональный исход и поскольку Блэр не хочет, чтобы Великобритания оставалась на задворках такой Европы, и не хочет также отказываться от тесных отношений с Соединенными Штатами, премьер-министр предложил создать конфедеративную Европу без группы костяка. Ее члены могли бы свободно создавать различные, более интегрированные группировки внутри Европы ради разных специально оговоренных целей.
Соединенные Штаты не должны вмешиваться прямо в европейские конституционные дебаты. С одной стороны, они являются внутренним делом Европы. Но поскольку каждые из них включают те или иные формы интегрированного европейского положения, они фактически поднимают вопрос, который в итоге выливается в ключевую проблему атлантического сотрудничества. Поскольку ход, который предпринимает Европейский союз, даже в его нынешней форме, при ведении переговоров с Соединенными Штатами, оставляет мало простора для творческого американского сотрудничества. Когда Соединенные Штаты имеют дело со странами Европы на индивидуальной основе, они имеют возможность проводить консультации на многих уровнях и быть услышанными задолго до принятия решения. При взаимодействии с Европейским союзом, напротив, Соединенные Штаты исключены из процесса принятия решения, и они приступают к взаимодействию только после свершившегося события с представителями, выступающими от имени министров, принявших решение на встречах, на которых Соединенные Штаты не принимали участия ни на каком уровне. Когда Америка сталкивается с представителями объединенной Европы, они обнаруживают, что их собеседникам не хватает гибкости, потому что решения, принятые комитетом министров, могут быть изменены только в результате повторного прохождения через всю внутреннюю процедуру Союза. Традиционные каналы американо-европейского сотрудничества перестают действовать, когда речь идет об экономических делах. Аналогичные процедуры сейчас предлагаются также и для внешней политики и политики в области безопасности. Растущая отчужденность между Америкой и Европой, таким образом, насаждается в узаконенном институционном порядке. В некоторых отношениях возможности проведения консультаций Америки с Европейским союзом менее существенны, чем с другими дружественными, не связанными союзами странами. Должен быть найден баланс между Соединенными Штатами, настаивающими на своих взглядах, будто они являются членом европейских институтов, и отодвинутыми на задний план до такой степени, что они будут в состоянии участвовать в европейских обсуждениях только после того, как они фактически будут завершены.
Многие защитники наднациональной Европы утверждают, что настоящие американские интересы заключаются в том, чтобы удерживать Европу разделенной на национальные государства, что усиливало бы способность Америки господствовать за счет использования внутриевропейского соперничества. Это неверная трактовка. Гегемония не в американских интересах по причинам, которые я разберу в заключительной главе. Но неверна и изоляция. Мудрая американская политика будет стремиться лавировать между Европой, которая отрекается от международных обязательств, и Европой, которая стремится играть глобальную роль в соперничестве с Соединенными Штатами.
Каким бы ни было направление европейского объединения, поиск нового подхода к атлантическому сотрудничеству становится необходимостью. НАТО больше не может служить единственным институтом атлантического сотрудничества; функции организации слишком ограниченны, количество ее активных членов очень невелико, а их партнерское членство слишком велико для решения предстоящих задач, включая даже некоторые в области безопасности.