Значительное число воздействующих на реализацию законных интересов факторов, которые к тому же нелинейно зависят друг от друга, позволяют прийти к выводу о стохастичном характере связей участников правоотношения посредством законных интересов и действий по их удовлетворению (в отличие от связей через субъективные юридические права и обязанности), большей или меньшей вероятности реализации законных интересов.
Отсюда представляется, что юридические препятствия в реализации законных интересов содержатся в самой их правовой природе.
Однако с позиций повышения гарантированности прав и свобод граждан, в соответствии с принципом юридического равенства15 должны создаваться условия для того, чтобы в массе случаев тенденцией была реализация законных интересов, а флуктуациями – случаи их неосуществления, т. е. законные интересы должны иметь каналы реализации, а юридические препятствия в их реализации должны иметь средства и способы преодоления.
В числе таковых могут быть названы следующие.
Во-первых, это максимально возможное ограничение правоприменительно усмотрения. В приведенном примере, используя этот способ, надо императивно устанавливать сроки – не «до 21 дня», а «21 день», «10 дней», «5 дней» и т. д. с исчерпывающим перечнем оснований для применения того и иного срока без всяких исключений. Однако, как известно, исключить правоприменительное усмотрение в принципе объективно невозможно, фактически границы усмотрения остаются у правоприменителя даже при детальнейшей зарегулированности; более того, это и не всегда целесообразно, поскольку в качестве предельного основания исключение усмотрения имеет презумпцию недобросовестности правоприменителя, которая подрывает всю правоприменительную деятельность.
Во-вторых, закрепление юридической обязанности органов публичной власти принимать во внимание законные интересы участников правового взаимодействия, выносить правоприменительное решение только с учетом законных интересов. Нормы права должны, насколько это возможно, конкретизировать, какие именно законные интересы должны быть учтены, но без установления их исчерпывающих перечней.
Позитивный пример такого правового регулирования, учитывающего законные интересы, дает семейное законодательство, оперирующее, например, при установлении алиментных обязательств требованием учета «заслуживающих внимания интересов сторон» (ст. 85–88, 91, 95, 98 СК РФ).
Здесь, конечно, возможны отчасти обоснованные возражения о достаточности в системе права нормативно-регулятивных средств и неумении (нежелании) правоприменителей руководствоваться нормативными обобщениями16, однако на основе последних нельзя привлекать недобросовестных правоприменителей к юридической ответственности, прежде всего дисциплинарной, за правоприменительные действия, совершенные без учета законных интересов. Возложение на правоприменителей юридических обязанностей учитывать законные интересы, конкретизированные в большей или меньшей степени, дает основания для конструирования соответствующих составов дисциплинарных правонарушений, аналогично нормам УК РФ, оперирующим понятием «существенное нарушение законных интересов».
Представляется, что при установлении нормативных требований учета законных интересов с определенной степенью конкретизации эффективность удовлетворения законных интересов граждан станет выше, нежели от их реализации или нереализации случайным образом, в зависимости от усмотрения правоприменителя.
В-третьих, повышение правовой культуры участников правовых взаимодействий, прежде всего наделенных публично-властными полномочиями. Для реализации законных интересов огромную роль играет уровень правовой культуры участников правового взаимодействия, поскольку нормативное регулирование, хотя бы и в максимальной степени конкретности, имеет свои пределы; облечь весь процесс правовых взаимодействий в детальные правовые формы, зарегулировать, заинструктировать его – задача невыполнимая и малоэффективная. Здесь требуют решения «профессионально-личностные проблемы, в том числе проблема значимости стиля реализации права, манер профессионального поведения. Любая юридическая деятельность включает в себя состояние подготовленности субъектов к реализации права, мотивы, отношения, подготовленность к труду как к затрате усилий, готовность тратить усилия и сами эти усилия, а не «безличностное исполнение всеми обязанными к тому лицами установленных законом процедур»17.
Поэтому одним из направлений преодоления юридических препятствий в реализации законных интересов выступают меры по усилению ориентации правоприменителей именно на юридическое содействие реализации прав и законных интересов, а не на «механически-нейтральное» осуществление нормативно-правовых предписаний, поскольку типы правового взаимодействия, реально преобладающие (а) во внешней по отношению к конкретному правореализационному процессу среде (усвоенный субъектами опыт участия в подобных правоотношениях, сложившаяся судебная и иная правоприменительная практика и пр.) и (б) внутри конкретного правореализационного процесса, протекающего в рамках конкретного правоотношения, содержание которого предполагается осуществить, задают условия реализации права (в виде взаимно ожидаемого юридически значимого поведения его участников), а иногда и предопределяют тот или иной вариант деятельности управомоченного и (или) обязанного лица: юридический или фактический отказ от реализации субъективных прав на каком-либо этапе, неисполнение или ненадлежащее исполнение юридических обязанностей и т. д. могут выступать благодатной почвой для замещения правомерных взаимодействий противоправными18.
Основываясь на тезисах В. В. Субочева об элементах, необходимых для воплощения законных интересов в жизнь, правовые средства преодоления юридических препятствий в реализации законных интересов можно разделить на собственно юридические (юридико-инструментальные) и юридико-психологические. Это обосновано тем, что заинтересованному лицу важно суметь найти правовую технологию для защиты своего интереса, оказать такое воздействие на правоприменителя, чтобы тот не смог отказать в удовлетворении законного интереса лица. Для этого у субъекта нет каких-либо конкретных норм, закрепленных в законодательстве, лицо может применить любые средства для обоснования своего интереса.
В большинстве случаев правовые средства реализации законных интересов предоставляются через апеллирование к нормативным обобщениям, обращение к общечеловеческим принципам, нормам морали.
Юридико-инструментальным средствам присуще объективное представление ситуации через составление, предоставление официальных документов (актов совершения сделок, договоров, жалоб, исков, заявлений, служебных записок, законодательных инициатив, ходатайств и пр.), через ссылки на правовые принципы, правовые цели, правовые задачи, иные нормативные обобщения. Юридико-психологические средства во многом сводятся к применению психологических методов убеждения, к попыткам навязать свое мнение, «игре на чувствах» правоприменителя, т. е. предполагают сосредоточение на эмоциональной составляющей законного интереса, направленность на убеждение конкретного правоприменителя.
Для качественного обоснования законного интереса субъект должен учитывать множество факторов, влияющих на признание значимости и правомерности обосновываемых законных интересов: от глобальных перемен в обществе до локальных изменений в жизни конкретного лица, наблюдение и учет психологических и юридических аспектов. Все это говорит о сложности и неоднозначности правовых технологий, о том, что для каждой конкретной ситуации необходим свой уникальный набор правовых средств.
1.2. Квалифицированное молчание правотворческого органа и идентификация юридических препятствий в реализации прав и законных интересов
(В. Ю. Панченко, А. М. Сабиров)
На сегодняшний момент понятие квалифицированного молчания правотворческого органа и понятие юридических препятствий в реализации прав и законных интересов представляют собой достаточно актуальные темы научных исследований. Это обусловлено как общетеоретическим характером понятий, так и недостаточной исследованностью связанных с ними проблем в современной теории права.
Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов – это нормативно установленные и (или) юридико-фактические условия, осложняющие (затрудняющие либо блокирующие) процесс осуществления правовых возможностей (прав, свобод, законных интересов) конкретного субъекта права в конкретной ситуации, требующие от носителя прав и законных интересов дополнительных, нормативно незапрограммированных либо предусмотренных в установленном правом порядке реализации права, но несоразмерных, неразумных организационных, материально-технических, временных, интеллектуальных и иных затрат19.
Квалифицированное молчание правотворческого органа – это целенаправленная его позиция по тому или иному вопросу, требующему правового регулирования, когда последнее осуществляется при помощи минимального набора нормативно-регулятивных средств высокой степени обобщения (нормативных обобщений).
Использование такого юридико-технического приема количественно упрощает текст формального источника права, что, в свою очередь, позволяет соблюсти правило, упоминаемое Р. Иерингом: «чем меньше материал, тем легче и вернее пользоваться им». Однако такой юридико-технический прием «ничем не упрощает той мысли или того содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно упрощающую и облегчающую пользование им»20.
Наличие квалифицированного молчания по тому или иному вопросу позволяет субъектам правореализации формулировать конкретные правила на основании нормативных обобщений.
Однако всегда существует вероятность того, что субъекты правореализационной деятельности используют эти возможности в целях, не предполагаемых правотворческим органом. Более того, возможно злоупотребление такими возможностями для удовлетворения собственных интересов противоправного характера. В такой ситуации возможно возникновение юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, в большинстве случаев выражающихся в виде установления правоприменителем незаконных барьеров.
Представляется, что квалифицированное молчание при низком уровне правовой квалификации (знаний в области права) правоприменителя выступает причиной возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов на основании следующего.
В случае, когда та или иная ситуация урегулирована путем использования норм права, от субъектов правореализации, по общему правилу, не требуется таких знаний в области права (уровня правовой культуры в целом), которые требуются для разрешения вопроса, урегулированного путем использования нормативных обобщений (правовых принципов, целей, задач и иных).
Это означает, что субъекты права, прежде всего правоприменители, в государственно-организованном обществе должны обладать достаточным уровнем знаний в области права, чтобы быть в состоянии, во-первых, идентифицировать квалифицированное молчание правотворческого органа и, во-вторых, сформулировать на основе нормативных обобщений предписание, отвечающее признакам законности.
Однако, с учетом фактических данных, вывод об отсутствии правоприменителей, неспособных выполнять вышеуказанные познавательные операции, является ошибочным21.
При низком уровне профессиональной правовой культуры квалифицированное молчание правотворческого органа как юридико-технический прием будет выступать причиной возникновения правоприменительных юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в тех или иных формах.
В связи с изложенным приобретает актуальность вопрос об идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в системе законодательства, а также при разрешении конкретных правоприменительных ситуаций. Речь идет о тех явлениях правовой действительности (критерии), обнаружив которые необходимо констатировать наличие юридического препятствия в реализации прав и законных интересов. Необходимость такой идентификации также обусловлена требованиями эффективного правового регулирования для нормального функционирования общественных отношений.
Поскольку понятия квалифицированного молчания, юридических препятствий, правовой культуры правоприменителя связаны между собой22, представляется, что, констатируя наличие на право-творческом уровне квалифицированного молчания, необходимо, как правило, констатировать бо́льшую вероятность возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов.
В силу этого наличие квалифицированного молчания выступает своеобразным идентификатором юридических препятствий.
Необходимо отметить, что юридические препятствия возникают в данном случае не на нормативном уровне, поскольку квалифицированное молчание представляет собой вполне определенную государственную позицию23 и означает урегулированность общественных отношений (этим оно отличается от пробелов в праве), а на уровне правореализации.
Квалифицированное молчание в одних случаях может выступать в качестве причины возникновения юридических препятствий, в других случаях – эффективным средством их преодоления. Поэтому правоприменитель, обладающий достаточным уровнем правовой квалификации, не только не создаст юридических препятствий путем использования квалифицированного молчания, но и сможет преодолеть с его помощью уже существующие юридические препятствия в реализации прав и законных интересов.
Представляется, что алгоритм идентификации правоприменительных юридических препятствий с помощью квалифицированного молчания правотворческого органа сводится к идентификации последнего.
Представляется, что алгоритм идентификации квалифицированного молчания выглядит следующим образом.
В первую очередь, необходимо установить группу правовых нормативных актов, связанных с правоприменительной ситуацией. Необходимо, руководствуясь юридической силой правовых нормативных актов, выстроить их иерархию, расположив самый «сильный» акт во главе иерархии, самый «слабый» – в нижних звеньях иерархии.
Необходимость построения иерархии обусловлена определением места каждого нормативного обобщения в системе исследуемых источников, которое будет описано далее.
Отметим, что в эту группу следует включать и акты высших органов судебной власти, содержащие в себе обобщения практики применения той или иной нормы права, ее толкование и т. д. К таким актам надо обращаться, чтобы найти, как те или иные спорные правоприменительные ситуации (в том числе связанные с квалифицированным молчанием правотворческого органа) уже решали правоприменители.
В случае обнаружения решения такой спорной ситуацииправо-применителем нельзя констатировать отсутствие квалифицированного молчания, поскольку правотворческое молчание может быть устранено только самим правотворческим органом. Правоприменитель обнаруживает те или иные выходы из спорной ситуации, связанные с молчанием, но не устраняет его. Иными словами, наличие правоприменительной практики по тому или иному вопросу для идентификации квалифицированного молчания значения не имеет.
Включению в вышеназванный перечень подлежат и акты органа конституционного контроля (в Российской Федерации – Конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации) в силу того, что такие акты по своей юридической силе приравниваются к закону24. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» вместе со вступлением в силу постановления Конституционного суда утрачивает силу признанный этим постановлением неконституционным акт (включая закон).
Цель первой стадии заключается в том, чтобы систематизировать законодательный материал в представлениях субъекта познавательной деятельности. Такая систематизация позволит избежать ошибок познающего субъекта. Так, правоприменительная ситуация может быть урегулирована, но положения (статьи, части пункты), содержащие нормативно-регулятивные средства, ее регулирующие, могут быть изложены в законе различными способами (прямой, бланкетный, отсылочный25). В результате изучения лишь части законодательного материала у познающего субъекта может сложиться ошибочное представление об отсутствии нормативного регулирования правоприменительной ситуации, в то время как в неизученной части такое регулирование будет иметь место.