Тот факт, что демократические судебные органы существенным образом опередили в своем развитии парламентские институты, оказался исключительно позитивным для нашей страны, поскольку это обстоятельство создавало необходимую для появления подлинной представительной власти социальную и политическую среду и, если хотите, юридическую атмосферу.
Таким образом, в судебной первооснове российского конституционализма заключается российская историческая специфика, которая, кстати, снова проявила себя совсем недавно – в середине 1990-х годов, когда главным источником благоприятных правовых условий для становления новой российской государственности и новой российской экономики стал отнюдь не парламент, а Конституционный Суд Российской Федерации.
История в 1991–1993 гг. подсказала и показала, что двигаться в правильном направлении возможно, только опираясь на опыт и потенциал той Великой судебной реформы. Идеи реформы нашли свое отражение в Конституции. И вновь особую роль сыграла судебная власть, на этот раз в лице Конституционного Суда, который стал, по сути, локомотивом и «юридической лабораторией» конституционных преобразований.
На мой взгляд, такое почти буквальное повторение истории – это уже не случайность, а подлинная закономерность и своего рода подсказка для действующих политиков.
И сама судебная реформа 1864 г., и последующие события дают нам огромное количество фактов, которые доказывают, что судебная система является той самой «активной энергетической точкой», правильное воздействие на которую гарантированно приводит к оздоровлению и нормализации всей общественно-политической и экономической жизни. Сравнительный анализ показывает наличие прямой зависимости между повышением качества судебной власти и благоприятными переменами во власти представительной. Эффективная работа судов не только ведет к совершенствованию и активизации законодательной деятельности, но также обеспечивает ее настройку на реальные потребности государства, общества и человека, включая потребности развития экономики.
Чтоб не быть голословным, продолжу уже упомянутый пример из недавнего прошлого. Все помнят, что во второй половине 1990-х годов Государственная Дума, избранная на самом пике либерализации законодательства о партиях, оказалась политически расколотой, а потому почти неработоспособной. В результате в течение многих лет не принимались самые необходимые законы в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, создания благоприятных условий для новой экономики, регулирования вопросов приватизации, банковской сферы и т. д.
На протяжении ряда лет после вступления в силу новой российской Конституции оппозиционная по своему составу Государственная Дума тормозила принятие большого числа федеральных законов, абсолютно необходимых для создания институтов рыночной экономики и преодоления кризиса. Политические турбулентности «эпохи перемен» и целый комплекс взаимно усиливающих друг друга социально-экономических проблем затягивали процесс реализации конституционной модели экономики на практике, делая его внутренне противоречивым и прерывистым.
На мой взгляд, такое промедление с созданием правовых основ новой экономики могло быть и преднамеренным, поскольку вело к растягиванию периода социально-экономических трудностей для населения. Возможно, что в действиях парламентской оппозиции была своя логика, надежда на то, что социальное недовольство поможет ей изменить соотношение политических сил в свою пользу и взять в свои руки «командные высоты» управления страной.
В таких условиях именно Конституционный Суд, являясь частью судебной системы, взял на себя две важнейшие миссии.
Во-первых, в ситуациях, когда парламентарии затягивали принятие законодательных решений по важнейшим вопросам, Конституционный Суд фактически брал на себя нормотворческие функции. Своими решениями он не просто заполнял правовые пробелы, но закреплял должные принципы и правовые механизмы, которые затем становились несущими конструкциями соответствующих отраслей законодательства. То есть Конституционный Суд стал не просто своего рода пожарной командой, но прежде всего архитектором правовой системы новой России.
В качестве яркой иллюстрации можно привести налоговое законодательство. Основные конституционные принципы налогообложения, обязательные элементы налогообложения (т. е. юридического состава вводимого налогового обязательства), без формализации которых в законе обязанность по уплате налога не возникает, и даже само определение понятия налога были сформулированы не законодателем, а Конституционным Судом и только потом из его решений переписаны в Налоговый кодекс.
Важно отметить, что Конституционный Суд взял на себя миссию непосредственной реализации конституционной модели федеративных отношений. Именно Конституционный Суд взял на себя функции детальной регламентации спорных вопросов распределения полномочий между субъектами Федерации.
Кроме того, 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд «узаконил» право Президента в условиях отсутствия федерального закона принимать указы, имеющие силу закона.
В итоге Конституционный Суд выполнил задачу своеобразного «принуждения» депутатов к должному законотворчеству.
Возвращаясь к вопросу о закономерности судебной реформы 1864 г., я хотел бы отметить, что реформа оказалась созвучна не только западным идеям Просвещения, но прежде всего глубинным российским культурным кодам, благодаря чему ее идеалы и принципы неоднократно восстанавливались после череды контрреформ. Причем восстанавливались фактически в первозданном виде. Несомненно, этот удивительный феномен стал следствием того, что общечеловеческие стандарты правосудия, так емко выраженные в словах Указа 20 ноября 1864 г. – «суд скорый, правый, милостивый и равный для всех», – были востребованы всеми слоями российского общества.
Вот почему на протяжении полутора веков идея Русской Фемиды, провозглашенная в 1864 г., продолжала быть путеводной звездой на историческом горизонте нашей страны. Свидетельства тому – три попытки перезапуска судебной реформы, имевшие место в XX в.
Как известно, первая – и самая впечатляющая – контрреформа имела место в 1870–1890-х гг. и носила отчасти вынужденный характер, поскольку была предпринята в ответ на мощное и скоординированное политическое давление непримиримой легальной и нелегальной антимонархической оппозиции.
Тем не менее эта контрреформа так и не смогла существенно изменить судебную систему, сложившуюся в результате александровских преобразований. Перезапуск судебной реформы, состоявшийся (пусть и дискретно, с перерывами) в 1904–1917 гг., включая восстановление в 1912 г. системы мировых судов, формирование современных регламентов судопроизводства и эффективного процессуального законодательства, базировался именно на «принципах 1864 года».
Однако трагические события начала ХХ в. и политические потрясения помешали этому процессу. Многое из намеченного оказалось невыполненным. Например, анализ основных принципов функционирования начавшей формироваться в первое десятилетие XX в. административной юстиции дает основания предполагать, что, не случись октябрьского переворота 1917 г., ее значение для российской экономики поступательно росло бы. Возможно, по мере гипотетического роста и институционального развития российской экономики административная юстиция стала бы прототипом современной арбитражной системы.
Однако российская история пошла иным, как оказалось разрушительным, путем. В конце 1917 г. демократическая судебная система была почти мгновенно уничтожена. Эта трагическая история наглядно демонстрирует, насколько быстро даже самые лучшие, самые совершенные институты могут разрушиться от соприкосновения с безжалостной политической стихией, насколько легко суды становятся заложниками политического противостояния между властью и идеологически дезориентированными элитами.
Вторая попытка перезапуска судебной реформы последовала через 40 лет и пришлась на период политической либерализации 50–60-х гг. прошлого столетия, одной из основных целей которой была ликвидация последствий тотального попрания правовой идеи в сталинскую эпоху.
Характерно, что важнейшие юридические преобразования конца 1950–х – первой половины 1970-х гг. были синхронизированы по времени не только с политическими переменами, но также с прогрессивной экономической (так называемой косыгинской) реформой 1965–1971 гг. В результате судебные преобразования внесли свой существенный вклад в феноменальный успех советской экономики времен «золотой» – восьмой пятилетки.
Разумеется, говорить о содержательной преемственности судебной квазиреформы того периода с эпохальными новациями 1864 г. можно лишь весьма условно. Однако, учитывая «эффект низкой базы» в виде многолетнего развала судебной системы, подмененной террористическим произволом партийных органов и спецслужб, «оттепельные» судебные преобразования под лозунгом «восстановления социалистической законности» имели огромное позитивное значение для судеб миллионов граждан СССР и разнообразных советских корпоративных структур, впервые за 40 лет получивших от власти понятные «правила игры» с репрессивным по своей сути государством.
Третья попытка перезапуска судебной реформы, оказавшаяся, при всех своих недостатках, наиболее удачной и многообещающей, связана уже с новой, постсоветской эпохой. И я горжусь, что мне пришлось принимать непосредственное участие в этой работе.
Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации судебной деятельности. В частности, этот документ утвердил системную роль Конституционного Суда. Кроме того, были поставлены такие задачи, как возрождение суда с участием присяжных заседателей и института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов, и многие другие.
Эта концепция стала новой попыткой возвращения к идеалам судебной реформы 1864 г., а ее ключевые идеи были зафиксированы в Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральном законодательстве о судебной системе.
Анализ современного положения дел показывает, что, несмотря на позитивные изменения, конституционная модель судебной системы на практике реализована процентов на 60, а идеалы судебной реформы 1864 г. до сих пор не достигнуты, как минимум, по трем принципиальным основаниям, связанным главным образом с механизмами обеспечения независимости и самостоятельности судов и судебной системы в целом.
Первый, образно говоря, невыученный урок – это так называемая независимая нарезка судебных округов.
Как известно, судебная реформа 1864 г. сознательно «разводила» границы судебных округов с границами губерний. Этот подход обеспечивал независимость судов от губернских властей. В современной России этот принцип не действует – суды общей юрисдикции полностью вписаны в границы субъектов Федерации.
Была, правда, попытка использовать принцип «разведения границ» при организации работы арбитражных судов. Это сработало. Арбитражные суды стали действовать более самостоятельно и независимо. Но, как все мы помним, теперь Высший Арбитражный Суд объединен с судом Верховным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Так что пока идея судебных округов, не совпадающих с административными, остается лишь в «чертежах» юридической доктрины и резолюциях постановлений съездов судей.
Второй, пока еще не достигнутый, идеал – это независимые судебные следователи, т. е. специальные судьи, непосредственно реализующие судебный контроль над предварительным следствием.
Такой институт возник в России в 1860 г. – за год до отмены крепостного права и за четыре года до начала александровской судебной реформы и просуществовал до конца 1920-х гг. ХХ в. Первоначально (до подписания судебных уставов) использовался термин «следственный судья», в самих уставах он стал называться «судебный следователь».
Для примера и сравнения – коротенькая справка, какими были судебные следователи в царские времена.
В 1864 г. была введена сразу тысяча таких судебных следователей. Несменяемость, жалованье 1000 руб. в год плюс 500 руб. на расходы, связанные с выполнением своих функций. По тем временам это огромные деньги. Причем до 1864 г. судебный следователь назначался министром юстиции по представлению губернатора, а после 1864 г. судебного следователя назначал сам император по представлению министра юстиции. И судебный следователь был, как и судья, несменяем.
Судебные следователи были при окружном суде, при судебной палате. По сути, это уровень нынешнего субъекта Федерации.
Подумайте, какой высокий статус!
Сегодня в России нет следственных судей, которые находились бы непосредственно в составе суда и были независимы от Прокуратуры и Следственного комитета.
Однако этот сюжет снова оказался в повестке дня. Как известно, Глава государства поручил Верховному Суду Российской Федерации рассмотреть вопрос о целесообразности создания института следственных судей. Возможно, это станет прологом воссоздания института судебных следователей.
Ключевая идея состоит в том, что в судопроизводстве появляется новая фигура – следственный судья. Но сам он не занимается расследованиями. Его миссия – контроль за следствием, защита суда от вовлечения в рассмотрение незаконных и необоснованных дел, а также профилактика злоупотреблений и ошибок при избрании меры пресечения.
Как считает судья Конституционного Суда в отставке, известный ученый-юрист Тамара Георгиевна Морщакова, наличие следственных судей может эффективно ограничить эксцессы следствия, когда, например, следователь своим решением отклоняет материалы, которые могут свидетельствовать в пользу обвиняемого, по той причине, что они получены не при помощи следственных действий. А вот у следственного судьи нет заинтересованности в том, чтобы отвергать материалы защиты, и есть процедуры, чтобы признать их доказательствами.
Вдобавок Конституция у нас не ограничивает действие принципа состязательности судебного процесса только судебными стадиями. Введение в Уголовно-процессуальный кодекс права жаловаться судье на действия следователя также предполагает, что появится арбитр для разрешения конфликтов между стороной обвинения и защиты. Однако пока состязательности на стадии следствия как таковой достичь не удается. Появление следственного судьи изменит ситуацию.
Иными словами, речь идет о более высоком качестве судебного контроля за предварительным следствием. Вопросы статуса очень важны, потому что необходимо обеспечить реальную независимость следствия в том числе и от коррупционных соблазнов.
В любом случае история дает нам хороший опыт, показывающий, какие должны быть механизмы и решения, для того чтобы выстроить эффективную, работающую систему следственных судей. Уверен, что она станет еще одной (весомой) гарантией независимости следователей и в конце концов будет работать на обеспечение принципа справедливого правосудия, а значит, на повышение доверия к судебному механизму в целом.
И наконец, третий урок – это важность создания атмосферы доверия общества и бизнеса к судам.
В сложные социально-экономические моменты, в чем бы ни заключались конкретные причины экономического замедления, на первый план всегда выдвигается необходимость бесперебойной работы институтов развития, которые могут функционировать только в атмосфере стабильности «правил игры» и доверия к судебной системе. Это обусловлено наличием прямой зависимости между качеством судебной власти, экономическим ростом и социальным развитием.