Дела, подлежащие рассмотрению и разрешению по нормам КАС, весьма незначительно отличаются от обычных исковых дел по спорам с властными структурами. Это вынуждены признать и сами составители Кодекса. А добавление прилагательного «административный» к существительному «иск» по сути ничего изменить не может.
Так называемый административный иск не слишком-то отличается от обычного иска. Соответственно, принимать КАС, предназначенный для рассмотрения крайне ограниченного числа административных дел и, по сути, повторяющий положения ГПК, никакого смысла не было.
Свыше 100 лет тому назад известный российский специалист по проблемам административной юстиции барон С.А. Корф по данному поводу писал: «…надо отметить, что институт административной юстиции не является вовсе необходимым реквизитом правового государства; в этом нас убеждает строй англо-саксонских и некоторых других государств».
Несколько ниже автор поясняет свою мысль: «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами админ. юстиции, что источником и образцом построений админ. процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в ХIХ в. админ. процессу: в равной мере это относится и к Франции, и к Италии, и к Германии, и к Австрии.
Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сходство, с другой же, – теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга». Далее автор сравнивал положение сторон в гражданском и административном процессах и не находил между ними принципиальных отличий. К аналогичным выводам С.А. Корф приходил и при сравнении гражданского и административного исков.
В сложившейся ныне в российском праве ситуации нам кажется, что имеет смысл сделать следующее. Сравнив положения КАС и его без пяти минут «брата-близнеца» ГПК, попытаться проанализировать специфические нормы данного Кодекса и постараться понять: как они работают на практике? Каковы принципиально новые положения этого Кодекса в сравнении с ГПК? Имеется ли существенная специфика в применении норм КАС по сравнению с нормами ГПК? Каким образом можно улучшить оба кодекса? В чем заключаются недостатки процессуальной регламентации порядка рассмотрения публично-правовых споров по КАС, и не нужно ли в чем-то попытаться его усовершенствовать? А для этого в первую очередь необходимо обратиться к изучению и анализу практики применения судами положений КАС.
Согласимся на минуту с профессором Ю.Н. Стариловым в том отношении, что «грандиозное событие» – принятие и вступление КАС в действие – свершилось! Но стало ли от этого нашим гражданам лучше? Легче ли им стало защищать свои нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы? Стало ли легче судьям, разрешающим такого рода дела, от того, что теперь они именуются «административными исками»? Не без сожаления приходится констатировать, что на все поставленные здесь вопросы приходится отвечать сугубо отрицательно. Да и вправду, чего можно было ожидать от «грандиозного события»? Ведь принципиально (за исключением нововведенных терминов «административный иск», «административный истец» и «административный ответчик») нормы КАС не отличаются от норм ГПК, включая правила подраздела III раздела II ГПК, ныне признанного утратившим силу. Разрешают административные иски те же самые судьи, которые рассматривали (и рассматривают) иски гражданские с тем же самым набором юридических знаний и умений и с тем же самым судейским менталитетом.
«Не может быть», – воскликнут коллеги-административисты! Ну что же, обратимся к опубликованной судебной практике, благо многие судебные акты стали теперь доступными благодаря Интернету и справочным правовым системам. И там, наряду с законными, обоснованными и справедливыми решениями, принятыми по итогам рассмотрения административных исков, можно найти судебные акты противозаконные и даже, извините за правду, бесчеловечные.
Так, К.Э.Г. в период нахождения в СИЗО была проведена магнитно-резонансная томография пояснично-крестцового отдела позвоночника. Был поставлен диагноз «дистрофические изменения пояснично-крестцового отдела позвоночника, грыжа и протрузия дисков пояснично-крестцового отдела позвоночника». По заключению врача-нейрохирурга ей были показаны дообследование и в кратчайшие сроки – решение вопроса об операции. Однако необходимая медицинская помощь К.Э.Г. оказана не была, состояние ее здоровья катастрофически ухудшалось.
Адвокатом К.Э.Г. на имя начальника СИЗО было подано ходатайство о проведении повторного медицинского обследования К.Э.Г. в связи с ухудшением состояния ее здоровья и заключением врача-нейрохирурга. Однако в этом было отказано. К.Э.Г. обратилась с административным иском в Ленинский районный суд Башкортостана. Суд в иске отказал.
Оставляя это решение без изменения, судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Башкортостан записала в определении: «В ходе рассмотрения дела установлено, что в суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанных ответов (т. е. ответов об отказе в оказании необходимой медицинской помощи. – А.Б.) К.Э.Г. обратилась… по истечении трех месяцев, пропустив тем самым сроки обжалования…
Доказательств, препятствующих своевременному обращению в суд и уважительности причин пропуска процессуального срока, административный истец суду не представил.
При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что административным истцом пропущен установленный законом срок для обращения в суд, в связи с чем оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает».
Между тем по существу истица оспаривала не формально-бюрократические «ответы» должностных лиц ФСИН, а их бездействие, вследствие которого катастрофически ухудшалось состояние ее здоровья. А отписки администрации СИЗО являлись не более чем доказательством бездействия соответствующих должностных лиц. Самое же главное заключается в том, что, как отмечается в юридической литературе, применение установленного законом срока при оспаривании бездействия должностных лиц практически невозможно, поскольку бездействие – это длящееся правонарушение.
Таким образом, как мы старались показать, КАС в отсутствие системы административных судов абсолютно не нужен. Более того, по некоторым моментам он еще и вреден, поскольку в ряде случаев этот Кодекс затрудняет определение необходимой в конкретном случае формы судебной защиты. Речь идет о следующем.
КАС РФ введен в действие с 15 сентября 2015 г. Менее чем через два месяца «вдогонку» ему в областные и им соответствующие суды было направлено Письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105. Содержание Письма было обозначено как «информация по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке». Тексту Письма предпослан заголовок «Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке». Внимание нижестоящих судов обращалось на следующее: «Критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации… является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.
Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства».
Текст Письма разбит на три раздела:
I. Рассмотрение в исковом порядке гражданских дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.
II. Рассмотрение в исковом порядке трудовых, пенсионных и социальных дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.
III. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.
В Письме названо свыше 30 категорий дел, которые должны рассматриваться в порядке не административного, а гражданского судопроизводства.
Текст Письма Верховного Суда РФ был немедленно принят на вооружение нижестоящими судами. В определениях судов первой и апелляционной инстанций в качестве мотивировки необходимости рассмотрения того или иного конкретного дела в порядке гражданского либо, напротив, административного судопроизводства, как правило, цитируются или пересказываются два вводных абзаца вышеуказанного Письма Верховного Суда РФ, причем текст Письма в ряде случаев понимается совершенно по-разному. Но во всем ли прав в данном случае Верховный Суд РФ?
Вот характерное дело, из анализа которого ясно видно, как одновременное действие двух конкурирующих кодексов запутывает не только заинтересованных лиц, но и самих судей. До разрешения дела по существу они порой совершенно непроизводительно тратят как собственное, так и заинтересованных лиц время, чтобы определить, в каком процессуальном порядке его следует разрешить.
Так, Ж.Е. и Ж.Д. обратились в Железнодорожный районный суд г. Новосибирска. Они просили признать незаконным решение департамента земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, обязать департамент утвердить на кадастровой карте схему расположения земельного участка, находящегося по соответствующему адресу, а также обязать департамент подготовить проект межевания соответствующей территории. В принятии административного иска на основании п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС было отказано, так как, по мнению судьи, заявление должно рассматриваться и разрешаться в ином судебном порядке.
В частной жалобе истцы указали, что судом не был принят во внимание тот факт, что реализовать право на судебную защиту, кроме как в порядке административного судопроизводства, они не могут. Для искового порядка отсутствует предмет иска, так как в настоящее время земельный участок с индивидуальными характеристиками отсутствует. Ввиду отсутствия предмета иска не представляется возможным определить цену иска, оплатить госпошлину, что повлечет оставление судом заявления без движения. Истцы полагали, что спора о праве на земельный участок в данном случае нет. Они обжалуют исключительно решение органа государственного управления, отказавшего в их просьбе.
Отклоняя частную жалобу, судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда, в частности, указала следующее. «Как следует из административного иска Ж-вых, оспаривая принятые решения государственных органов, истцы просят предоставить им земельный участок в собственность.
Следовательно, судебная коллегия полагала правильными выводы судьи о том, что требования подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку имеет место спор о праве». Между тем решение вопроса о предоставлении земельного участка в собственность в соответствии с действующим законодательством относится к компетенции властной структуры, чье бездействие было оспорено истцами в судебном порядке. Какого-либо спора о праве гражданском (земельном) между заинтересованными лицами нет. И иск гражданский, в отличие от иска административного, им предъявить просто не к кому. Если же речь идет о простом переименовании сторон спорного, и в первую очередь отнюдь не гражданского, а публично-правового отношения, то ответ на этот вопрос, и ответ совершенно верный, уже дан в Письме Верховного Суда РФ. В названных документах совершенно правильно подчеркивается, что «избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства». Представляется, что применительно к данному случаю высокие судебные инстанции противоречат сами себе. Если назвать вещи своими именами, то процессуальные действия, о которых идет речь, как в Письме Верховного Суда РФ, так и в определении коллегии областного суда, в сущности, главным образом сводятся к переименованию процессуального документа, которым надлежало возбудить настоящее дело.
Позволим себе заметить, что в определении суда апелляционной инстанции не указано, в чем, собственно говоря, заключалось возникновение спора о праве гражданском, и между какими субъектами возник этот спор? Судя по всему, под возникновением спора суды имели в виду оспаривание административными истцами незаконного, с их точки зрения, бездействия органов местного самоуправления. Оно выразилось в неприменении предоставленного им законом полномочия по вынесению акта, являющегося основанием возникновения гражданских прав и обязанностей (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ). Другими словами, субъектами спора в указанных случаях являлись исключительно заинтересованное лицо и муниципальный орган. Каких-либо имущественных интересов иных лиц обращение в суд не затрагивало. В связи с этим констатировать в указанном случае возникновение спора о праве гражданском невозможно. Спор был исключительно публично-правового характера.
Но еще раз обратимся к тексту Письма Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105 и попытаемся определить, какие сформулированные в нем положения верны, а с какими согласиться невозможно. В абз. 2 Письма правильно подчеркнуто, что споры об осуществлении гражданских прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов властных структур, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
В связи с этим отметим, что в делах, возникающих из публично-правовых отношений, спор о праве имеется всегда. Недаром же в КАС многие из рассматриваемых в таком порядке дел совершенно верно именуются административными делами об оспаривании тех или иных действий и решений властных структур (п. 1–5 ч. 2 ст. 1 Кодекса). Спорный характер дел, рассматриваемых по нормам КАС, подчеркивается и в ч. 1 ст. 4 Кодекса.
Нет сомнений в том, что в ряде случаев гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ). Однако из этого вовсе не вытекает, что реализация либо нереализация предоставленных властной структуре полномочий автоматически создает ситуацию возникновения спора о праве гражданском. Несогласное с указанными действиями (бездействием) заинтересованное лицо оспаривает правомерность действий органа управления или должностного лица, вследствие которых нарушены его права, в том числе и в имущественной сфере. Предметом спора, прежде всего, является законность действий властной структуры, которые в определенных ситуациях приводят к негативным для гражданина имущественным последствиям.
Говорить о возникновении спора о праве гражданском вообще невозможно. Этот спор, если он действительно возник, всегда имеет место между определенными субъектами. Если же нет иного субъекта, гражданско-правовые интересы которого противоположны интересам лица, оспаривающего законность действий властной структуры, то никакого спора о праве гражданском здесь нет и быть не может.
Из числа перечисленных в Письме ВС РФ категорий дел только некоторые в определенной ситуации могут характеризоваться в качестве связанных со спором о праве гражданском, а потому подлежащих разрешению по нормам ГПК РФ. В частности, к их числу можно отнести следующие:
● о признании недействительным (незаконным) ненормативного акта о постановке земельного участка на кадастровый учет или снятии с кадастрового учета, соединенного со спором о праве на земельный участок;