1) высокий уровень безработицы (в том числе среди молодежи), перешедший «пороговые» 10%, в странах – «старых» членах ЕС, существенно усложняющий поиск работы на рынках труда данных стран для вновь прибывающих мигрантов;
2) относительно невысокий уровень безработицы в «новых» государствах – членах Европейского союза, в первую очередь в тех, которые вступили в ЕС в 2004 г.;
3) исчерпание миграционного потенциала; наиболее мобильная часть населения восточноевропейских государств уехала в «старые» государства – члены ЕС еще в 2004–2008 гг., т.е. до начала мирового экономического кризиса, о чем свидетельствует отмеченный выше трехкратный рост числа мигрантов из «новых» членов Союза в «старые» в 2004–2005 гг. (5).
Итак, произошедшие в 2004 и 2007 гг. расширения ЕС привели к вхождению в его состав 12 новых стран-членов, 9 из которых являлись государствами ЦВЕ. Одним из последствий этого стала массовая миграция из «новых» в «старые» государства – члены Европейского союза.
Во второй половине 2000-х годов основной поток мигрантов из «новых» государств-членов, вступивших в ЕС в 2004 г., направлялся в основном в Великобританию и Ирландию. Последние, в отличие от большинства других «старых» государств, входивших в Европейский союз, немедленно открыли рынки для новых мигрантов.
В 2011–2013 гг. произошло изменение основных направлений миграции внутри ЕС. С одной стороны, это было обусловлено нараставшим негативным влиянием мирового экономического кризиса на государства, входившие в ЕС, с другой – открытием уже всеми «старыми» государствами – членами Европейского союза рынков для мигрантов из государств, присоединившихся к Союзу в 2004 г.
Германия по числу принятых из «новых» государств-членов мигрантов обошла Великобританию и вышла на первое место. Испания и Италия остались основными странами-реципиентами болгар и румын. Однако, учитывая отмену для Болгарии и Румынии с 1 января 2014 г. ограничений на въезд во все государства – члены ЕС, можно ожидать, что мигранты из этих стран станут переезжать из Испании и Италии в значительно менее затронутые кризисом Германию, Францию и Великобританию.
Большинство «новых» стран – членов Европейского союза к 2014 г., в отличие от таких «старых» государств – членов ЕС, как Португалия, Италия, Греция, Испания, показали в 2009–2013 гг. способность к успешному преодолению мирового экономического кризиса и его последствий. Соответственно, это повлияло на сокращение числа эмигрантов, уезжавших из «новых» государств-членов в «старые» страны Евросоюза.
Дальнейшее развитие динамики и возможное изменение основных направлений миграции из «новых» в «старые» государства – члены ЕС будет в определяющей степени зависеть от скорости социально-экономического развития этих двух групп стран и стирания различий между ними.
Список литературы
1. Barell R., FitzGerald J., Riley R. EU enlargement and migration: Assessing the macroeconomic impacts / National institute of economic and social research (London); Economic social research institute (Dublin). – 2007. – March. – 21 p. – (NIESR discussion paper; N 292). – Mode of access: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/5th_enlargement/facts_figures/eu_enlargement_and_migration.pdf (Дата обращения – 29.04.2014).
2. Bevölkerung Deutschlands bis 2050: 11. Koordinierte Bevölkerungsberechnung / Statistisches Bundesamt. – Berlin, 2006. – 66 S.
3. Consolidated version of the Treaty of European Union. – Maastricht, 1992. – 7 February. – 16 p. – Mode of access: http://www.eurotreaties.com/maastrichteu.pdf (Дата обращения – 29.04.2014).
4. Enlargement 2004 and 2007 // EU: Summaries of EU legislation. – Mode of access: http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/index_en.htm (Дата обращения – 29.04.2014).
5. Hanewinkel V. EU internal migration before and during the economic and financial crisis: An overview // Bundeszentrale für politische Bildung. – 2013. – 22 March. – Mode of access: http://www.bpb.de/gesellschaft/migration/kurzdossiers/157035/eu-internal-migration?p=all (Дата обращения – 29.04.2014).
6. Iglicka K., Ziolek-Skrzypczak M. EU membership highlights Poland’s migration challenges // Migration policy institute. – 2010. – 1 September. – Mode of access: http://www.migrationpolicy.org/article/eu-membership-highlights-polands-migration-challenges (Дата обращения – 29.04.2014).
7. Immigration, 2009–11 // Eurostat. – 2013. – December. – Mode of access: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Immigration,_2009–11_YB14.png&filetimestamp=20131204140028 (Дата обращения – 29.04.2014).
8. International migration outlook 2012 / Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). – P.: OECD Publishing, 2012. – 396 p. – Mode of access: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/social-issues-migration-health/international-migration-outlook-2012_migr_outlook-2012-en#page1 (Дата обращения – 29.04.2014).
9. September 2012: Euro area unemployment rate at 11.6% / Eurostat. – 2012. – 31 October. – 4 p. – Mode of access: http://epp.eurostat.ec. europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/3-31102012-BP/EN/3-31102012-BP-EN.PDF (Дата обращения – 29.04.2014).
10. The 2004 enlargement: The challenge of a 25-member EU // EU: Summaries of EU legislation. – Mode of access: http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/e50017_en.htm (Дата обращения – 29.04.2014).
11. Todhunter С. US–EU Transatlantic free trade agreement: More secrecy and more duplicity revealed // Global research. – 2014. – 17 February. – Mode of access: http://www.globalresearch.ca/us-eu-transatlantic-free-trade-agreement-more-secrecy-and-more-duplicity-revealed/5369272 (Дата обращения – 29.04.2014).
Расширение ЕС и ситуация с иммигрантами в Италии (2004–2013)
Аннотация. В статье рассматривается влияние пятого и шестого этапов расширения Евросоюза на изменение ситуации с иммигрантами в Италии. Анализируется законодательство, регулирующее въезд и пребывание граждан Европейского союза на Апеннинах, а также меры по ограничению трудовой миграции из стран Центральной и Восточной Европы. Приводятся статистические данные о динамике миграционных потоков, их характеристике и направлении. Существенное внимание уделяется отношению итальянского общества и политической элиты к происходящим процессам.
Abstract. This paper reviews the impact of the fifth and the sixth EU enlargements on the evolution of the immigration situation in Italy. The legislation on the entrance and residence of the EU citizens in the Italian Peninsula as well as restrictive norms for labour immigration from Central and Eastern Europe are analyzed. Some statistical data on the dynamics, characteristics and direction of the migration flows is provided. Special attention is paid to the attitude of the Italian society and political elite towards the process.
Ключевые слова: Европейский союз, расширение ЕС, ЦВЕ, иммиграция, миграционная политика, рынок труда, безопасность.
Keywords: European Union, EU enlargement, CEE, immigration, migration policy, labour market, security.
Исследования общественного мнения в странах ЕС показывают, что в течение десятилетий для более чем 50% респондентов европейская интеграция ассоциировалась в первую очередь со свободой передвижения в пределах Сообщества (53). Хотя масштаб внутренней миграции до сих пор невелик, а направления потоков остались прежними – с юга на север и с востока на запад, – сам факт, что в любой момент без длительных бюрократических процедур можно оказаться на другом конце континента, греет душу многим европейцам.
Вместе с тем не всегда «соседей» ждут с распростертыми объятьями. Дисбалансы в уровне социально-экономического развития разных государств-членов, сложившиеся в течение столетий стереотипы, традиции, присущие одной национальной культуре и чуждые другой, не могут быть сглажены за десяток лет. Высокое качество жизни было достигнуто в Западной Европе немалым трудом ее жителей, опасающихся, что «орды с востока» лишат их наработанного капитала. Однако насколько его удастся сохранить без помощи «приезжих» в современных условиях, когда население стран – «старых» членов ЕС стремительно стареет, а молодежь, в отличие от прежних поколений, уже не берется за любую работу, – большой вопрос.
Итальянцы в данном случае поступили весьма разумно. Трудовая миграция из стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) на Апеннины, как будет показано ниже, приобрела устойчивый характер к началу 2000-х годов – еще до расширения ЕС в 2004–2007 гг. Без этой рабочей силы ключевые секторы национальной экономики – промышленность, сельское хозяйство – впали бы в глубокий кризис. Поэтому ограничения вводились точечно, по сути в тех сферах, где присутствие мигрантов минимально. Однако такие меры позволили успокоить общество: правительство-де все держит под контролем. И волки сыты, и овцы целы.
Миграционное законодательство: порядок въезда и трудоустройства граждан стран пятого (2004–2007) и шестого (2013) расширения ЕС в Италии
Въезд и проживание граждан государств Европейского союза на Апеннины регулируется Указом президента Итальянской Республики № 54 от 18 января 2002 г. и соответствующим Единым текстом законодательных и регламентационных норм. Согласно Регламенту 562/2006, эта категория лиц вне зависимости от причины въезда освобождается от необходимости получать визу: достаточно предъявить действительное удостоверение личности (58). Граждане государств ЕС, не входящих в Шенгенскую зону, проходят минимальный пограничный контроль, заключающийся в проверке подлинности и действительности имеющихся документов. В том случае, если они въезжают в Италию из другой страны – участницы Шенгенского соглашения, то освобождаются от досмотра. Свобода передвижения в пределах Евросоюза может быть ограничена только с целью обеспечения общественного порядка, государственной безопасности и охраны здоровья нации (20). Решение о необходимости покинуть территорию страны в отношении гражданина государства – члена ЕС принимается министром внутренних дел Италии или префектом – представителем МВД в соответствующей провинции. Итальянское законодательство также предусматривает возможность высылки граждан ЕС, совершивших особо тяжкие преступления.
Выходцы из Евросоюза имеют право находиться в стране не более трех месяцев без соблюдения каких-либо формальностей. Исключение составляет так называемая декларация о пребывании (dichiarazione di presenza), которую необходимо предоставить в местное отделение полиции. В том случае, если срок проживания гражданина ЕС в Италии превышает 90 дней, он обязан иметь медицинскую страховку и достаточные финансовые средства, а также работать по найму, заниматься частной предпринимательской деятельностью, учиться в итальянском учебном заведении или сопровождать члена семьи, имеющего действительное более трех месяцев разрешение на жительство (permesso di soggiorno) на Апеннинах. При этом ему необходимо встать на учет населения в коммуне. Если срок его пребывания в Италии на постоянной основе превышает пять лет, он имеет право на получение постоянного вида на жительство. В соответствии с Директивой 93/109/СЕ граждане Европейского союза, постоянно проживающие в стране, с 1994 г. наделены активным и пассивным избирательным правом на выборах в Европарламент (21), а согласно Директиве 1994/80/СЕ, с 1996 г. они могут избирать и быть избранными в итальянские местные органы власти (22). Для этого необходимо подать соответствующее заявление в мэрию не позднее, чем за 90 дней до намеченной даты выборов. Однако уровень активности на выборах среди иммигрантов остается крайне низким: например, только 2% румын, проживающих в Италии, приняли участие в выборах в местные органы власти в 2009 г. (66).
Порядок трудоустройства граждан из стран – «новобранцев» ЕС на первых порах был несколько иным, нежели для «старых» европейцев: опасения по поводу неконтролируемого притока рабочей силы из ЦВЕ заставляли итальянское правительство вводить так называемые переходные периоды. 28 апреля 2004 г. вступил в силу Указ председателя Совета министров Италии, определяющий правила доступа на национальный рынок труда граждан восьми государств Центральной и Восточной Европы – Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Словакии, Словении, Чехии и Эстонии (19). Для выходцев с Мальты и Кипра каких-либо ограничений не вводилось по весьма тривиальной причине – их немногочисленности. В 2004–2006 гг. на «новобранцев» не распространялось действие ст. 1 и 6 (равенство в правах при трудоустройстве) Регламента № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободе передвижения трудящихся в границах Сообщества (59). Указ вместе с тем не затрагивал граждан «новых» стран – членов ЕС, работающих в Италии не менее 12 месяцев, а также тех, кто был намерен открыть на Апеннинах собственный бизнес. Тем самым эти две категории получили свободный доступ на итальянский рынок труда наравне с гражданами «старых» государств ЕС. Более того, остальные трудящиеся из ЦВЕ стали приниматься по упрощенной процедуре, в соответствии с которой работодатель направлял по почте в единое миграционное окно12 запрос о разрешении нанять соответствующее лицо. Для них была увеличена квота на 20 тыс. рабочих мест. Переходный период был отменен Циркуляром Министерства труда и социального обеспечения № 21 в 2006 г. (12).
В свете продолжающегося расширения ЕС 27 декабря 2006 г. на заседании Совета министров Италии было принято решение о введении ограничительных мер в отношении трудовых мигрантов из Болгарии и Румынии13 до 2008 г. Их положение в стране регулировалось совместными циркулярами Министерства внутренних дел и Министерства труда и социального обеспечения № 2 от 28 декабря 2006 г. (11) и № 3 от 4 января 2007 г. (13). Наравне с другими гражданами ЕС румыны и болгары могли обращаться за получением разрешения на жительство через местные отделения полиции и почты. Все решения о выдворении граждан Болгарии и Румынии, за исключением принятых в судебном порядке с целью обеспечения общественной безопасности, утратили силу с 1 января 2007 г. В отличие от мер, введенных в отношении выходцев из восьми стран ЦВЕ, для болгар и румын трудовые квоты были отменены сразу. Кроме того, расширено число категорий трудящихся, на прием которых не распространяются какие-либо ограничения в переходный период. Это касалось работников таких «стратегических» секторов, как машиностроение, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, туризм и гостиничный бизнес, уход за больными и престарелыми людьми, бытовое обслуживание. Были сняты ограничения для сезонных и высококвалифицированных работников, частных предпринимателей и менеджеров. При этом кандидат наравне с выходцами из «старых» стран ЕС мог заключать контракт с работодателем напрямую без получения дополнительных разрешений от властей. Для трудящихся других секторов вводилась упрощенная процедура найма. Впоследствии переходный период для болгар и румын в Италии неоднократно продлевался и был отменен с 1 января 2012 г. совместным Циркуляром Министерства внутренних дел и Министерства труда и социального обеспечении № 728 от 3 февраля 2012 г. (15).
С 1 июля 2013 г. по 30 июня 2015 г. в Италии, как и в других 13 странах ЕС, введены ограничения для трудоустройства иммигрантов из Хорватии. Тем самым на них не распространяется действие ст. 45 Лиссабонского договора (17) и Регламент 492/2011 от 5 апреля 2011 г. о свободе передвижения трудящихся в Евросоюзе (60). В соответствии с Циркуляром Министерства внутренних дел и Министерства труда и социальной политики Италии № 3899 от 2 июля 2013 г. (14), как и в случае с болгарами и румынами, для некоторых категорий трудящихся из Хорватии ограничений не вводится. Это – частные предприниматели, исследователи, высококвалифицированные, сезонные и домашние работники, а также занимавшиеся трудовой деятельностью в Италии на момент присоединения Загреба к ЕС не менее 12 месяцев. Как и другие граждане ЕС, они не обязаны ходатайствовать о выдаче разрешения на проживание, а должны лишь встать на учет населения в коммуне.
Итальянское правительство в итоге не ввело жестких мер по ограничению трудовой миграции из ЦВЕ. Для большинства категорий работающих в стране «новых» европейцев каких-либо барьеров вообще не воздвигалось, а оставшиеся бюрократические процедуры приобрели «облегченную форму». По существу, переходный период был номинальным и объявлялся прежде всего для успокоения публики.