Существует неоспоримая связь между интеграционными институтами и формированием национальных курсов внутри ЕС. Приоритеты групп интересов, действующих в национальной политике, оформляются в контексте, который включает Евросоюз. Точно так же, если помещать в центр нашего рассмотрения отношение к ЕС государств-членов, нельзя игнорировать внутренние факторы формирования этого отношения. Однако взгляд на ЕС как на межгосударственный режим или на пример международного сотрудничества упускает из виду эту сторону проблемы.
В то же время в современном Евросоюзе не происходит явного перетекания суверенитета с национального на наднациональный уровень. Мы наблюдаем, как политические процессы распределения компетенций, их содержания и масштаба постоянно перекраиваются в ходе борьбы за власть, которую ведут между собой национальные и европейские акторы, представляющие разные публичные (государственные) или частные интересы.
Классические интеграционные теории, такие как неофункционализм, теория коммуникации и либеральный межправительственный подход, сохраняют тесную связь с наукой о международных отношениях, однако они недостаточно гибки, чтобы проследить с их помощью сложную интеграционную динамику. Это стало понятно уже в 1990‐е годы, когда был учрежден Европейский союз и заработали сначала Единый внутренний рынок, а затем – Экономический и валютный союз. Тогда на смену одному ключевому вопросу: «Что есть региональное интеграционное объединение в представлениях теории международных отношений?», – на который старались ответить классические теории, пришел другой вопрос: «Как работает возникшая замысловатая система (сложносоставная демократия в определении Серджио Фаббрини [Fabbrini, 2007]), как она устроена?». Появился запрос на исследование действующих в ее недрах политических сетей, в том числе транснациональных, и взаимосвязей различных уровней политического процесса, что вылилось в развитие на базе нового институционализма и конструктивизма концепции многоуровневого управления (multilevel governance – MLG). Оформление ее как части интеграционной теории имело целью уточнить воздействие интеграции на политическую архитектуру и политическое процессы в объединяющейся Европе. С помощью концепции MLG удалось выявить, что интеграционный процесс во многом зависит от неиерархических методов управления, таких как добровольные договоренности и регуляторные сети, действующие в различных сферах, которые могут быть более или менее формализованы.
Основоположниками нового институционализма в политологии являются Джеймс Марч и Йохан Ольсен [March, Olsen, 1989]. Новый институционализм предсказывает, что определенные институты (правила, ограничительные установления, критерии и ориентиры, сообщающие структуру человеческим взаимоотношениям и взаимодействиям) больше благоприятствуют процессу интеграции, нежели иные. В качестве организационной нормы при этом рассматриваются как стабильность, так и изменения: внимание исследователей привлечено к процессам формирования и деконструкции идентичности, утверждения и нарушения правил, их институционализации и деинституционализации. Конструктивизм, в свою очередь, выводит на первый план нормы и ценности в качестве факторов консолидации интеграционного объединения.
Важнейшим толчком к развитию теории многоуровневого управления послужили совместные работы 1980–1990‐х годов, принадлежащие западным ученым Лизбет Хуге и Гэри Марксу, по изучению опыта региональной политики Евросоюза, обобщенные впоследствии в монографию «Многоуровневое управление и европейская интеграция» [Hooghe, Marks 2001; Hooghe, Marks, Schakel, 2010]. Авторы приходят к выводу, что интеграция есть процесс по оформлению принципиально новой политической системы. В ней власть и влияние в политике разделены между несколькими уровнями управления – субнациональным, национальным и наднациональным.
Результатом региональной интеграции, по мнению авторов, стало рассредоточение суверенитета отдельных государств вследствие внедрения коллективного процесса принятия решений национальными правительствами и предоставления автономной роли Европейскому парламенту (ЕП), Европейской комиссии (ЕК), Суду ЕС и Европейскому центральному банку (ЕЦБ).
Тем самым были заданы концептуальные рамки, в которых государства-члены, наднациональные институты и неправительственные акторы играют потенциально равную роль в политической системе. К примеру, если сравнить Евросоюз с германской федеративной системой, то в обоих случаях решения, принимаемые на высшем уровне, сильно зависят от политической ситуации уровнем ниже. Но если германская система является иерархической и взаимозависимой в национальных рамках, то в европейской системе правительства под предлогом выполнения европейских задач порой высвобождаются из клубка национальных ограничений.
В определении Ф. Шмиттера многоуровневое управление означает «порядок принятия обязывающих решений, вовлекающих множество политически автономных, но в прочих отношениях взаимосвязанных акторов – государственных и частных, – которые расположены на разных уровнях территориальной агрегации, в более или менее непрерывные переговоры / обсуждения / внедрение» [Schmitter, 2004]. Важной вехой в становлении соответствующей концепции стали публикации итальянского профессора Симоны Пьяттони [Piattoni, 2010], в которых автор задается, в частности, эпистемологическими вопросами: как мы узнаем, что нечто, подобное многоуровневому управлению, действительно существует; какова наиболее показательная сфера приложения данного концепта: отдельные национальные государства, Европейский союз или весь мир; является ли многоуровневое управление процессом (тенденцией) или состоянием (положением)?
Понятно, что эти вопросы не имеют однозначного ответа, каждый исследователь вправе сделать собственный выбор. Но как бы то ни было, в Евросоюзе концепция MLG не только послужила для научного объяснения трансформации роли национальных государств в условиях региональной интеграции и глобализации, но и была взята на вооружение практиками интеграционного строительства: начиная с 2000‐х годов европейские власти провозгласили продвижение новых форм многоуровневого управления одной из своих стратегических задач. Об этом в полной мере свидетельствует Белая книга по управлению 2001 г. [Commission, 2001].
Под управлением в данном случае понимается координация человеческой деятельности, под уровнями управления – всякие юрисдикции (территориальные, функциональные или отраслевые), составляющие совокупность правомочий определенных органов власти. Для нас важно, что сам термин «юрисдикция» имеет два значения.
1. Как обозначение независимого государства или территории, не являющейся независимой, но имеющей автономную законодательную, налоговую, судебную системы.
2. Как сфера, на которую распространяются полномочия некоего органа (налогового, надзорного, судебного и др.).
Не случайно Хуге и Маркс выступили с собственной типологией MLG [Hooghe, Marks, 2003; Hooghe, Marks 2001 а], выделив в его рамках федералистский и функциональный типы структурирования политических пространств.
Федералистский тип подразумевает разделение власти между несколькими (тремя-четырьмя) территориальными аренами. Для участников политического процесса важнее всего «голос»: участие в выборах, возможность обращения в суд. Здесь высока значимость территориальных границ в организации политической власти.
Рис.
Транснациональные сферы («карманы»)
Функциональный тип иной: в нем сосуществует, при неограниченном числе образующихся уровней, множество центров принятия решений в различных сферах, причем разные юрисдикции частично совпадают или пересекаются друг с другом, порождая транснациональные «карманы», как на приведенном выше рисунке. Здесь участники политического процесса, уклоняясь от вступления в конфликт, могут «голосовать ногами»: сменить юрисдикцию по своему желанию (происходит конкуренция юрисдикций), а территориальные границы не имеют большого значения. Акторы различных уровней транснационально взаимодействуют с тем центром, который задает правила, для них предпочтительные.
Европейский союз в большей мере олицетворяет собой федералистский тип в организации политического пространства. Есть достаточные основания для определения его как квазифедерации. Так, правоведы Ю. Дмитриев и В. Миронов пишут: «В настоящее время… статус Евросоюза не идентифицирован. С момента подписания Маастрихтского договора он выходит за рамки известных политико-правовых объединений и не укладывается ни в одну из существующих теоретических схем государства и межгосударственного союза, поскольку не является государством в обычном понимании и не подпадает под признаки федерации либо конфедерации. Это еще не федерация, но уже не классическая конфедерация. Поэтому наиболее точно состояние государств, образующих Европейский союз, можно охарактеризовать с помощью конструкции “квазифедерация”» [Дмитриев, Миронов, 2010].
Вместе с тем некоторые заметные черты архитектуры ЕС больше соответствуют функциональному типу: это разные формы гибкой, в том числе продвинутой интеграции [подробно: Бабынина, 2012]; сохранение общей внешней политики и политики безопасности в формате межправительственного / трансправительственного сотрудничества, несмотря на формальную отмену Лиссабонским договором 2007 г. системы трех опор [Кавешников, 2010, p. 80–118]; умножение европейских децентрализованных агентств, активно встраивающихся в сети с участием национальных регуляторов и международных институтов [Стрежнева, Прохоренко, 2013, p. 49–53].
В частности, утверждению и распространению в ЕС собственных агентств посодействовало то, что начиная с 1980‐х годов в странах Западной Европы проводились административные реформы, которые сильно отразились на организации и функционировании национальных правительств. Правительства стали менее иерархичными и централизованными и более фрагментированными, в том числе, в результате возложения важных административных задач на обладающих существенной автономией национальных регуляторов.
Несколько позднее примерно то же стало происходить и в политико-административном устройстве ЕС, что позволяет решать задачи, связанные с растущим разрывом между специализированными функциями европейского управления и скромностью административного аппарата, который имеется в распоряжении власти европейского уровня. Но в то же время появление в Евросоюзе целого вороха нескоординированных между собой агентств дает почву для рассуждений об излишней усложненности, запутанности и непрозрачности его институциональной архитектуры. Нет ясности в вопросе о гарантиях для граждан, интересы которых затрагивают действия агентств.
В условиях формального сохранения национального суверенитета при несовпадающих интересах государств-членов в Евросоюзе осложнена задача обеспечения демократического контроля на «верхнем этаже», но перспективы выстраивания подлинной федерации остаются туманными, и в качестве компенсации этому в ЕС в последнее время продолжают нарастать элементы транснациональной координации в ущерб примату наднационального регулирования, что в целом усиливает фрагментированность Евросоюза как властной конфигурации. Это несет опасность отхода в дальнейшем в европейском управлении от достигнутых уровней и без того небезупречной демократической легитимности (она обеспечивается присутствием в системе Европейского парламента, роль которой в рамках наднационального регулирования усиливалась с каждой новой версией основополагающего Договора).
Соотношение функционального и территориального принципов в организации ЕС и трансформации этого соотношения в период с 1950‐х по 2010‐е годы как в фокусе отражают все наиболее значительные изменения в структуре и функциях аппарата управления в региональном объединении и как единого целого, и его отдельных звеньев и уровней. Здесь, помимо прочего, открываются богатые возможности для сравнений. Так, в советском государственном управлении в разное время складывались различные сочетания производственного (с отраслевым или функциональным уклоном) и территориального принципов, причем каждая из сменявших друг друга форм отражала определенную ступень развития народного хозяйства [Тихомиров, 1964].
В качестве приметы возможных трансформаций, способных увести ЕС прочь от канонов демократии, напомним, сколь большую роль продвигаемые на европейском уровне императивы либеральной экономики сыграли в назначении в ноябре 2011 г. сразу двух «технократических» кабинетов: Лукаса Пападимоса, бывшего заместителя председателя ЕЦБ (в Греции), и Марио Монти, члена Комиссии ЕС в 1995–2004 гг. (в Италии), – непосредственно вторгнувшись в функционирование национальных демократических систем. Внедряются механизмы, которые усиливают вмешательство ЕК в экономическую и бюджетную политику государств-членов (в плане контроля и коррекции). Но Комиссия между тем не несет за него прямой политической ответственности.
С течением времени выяснилось, что концепция многоуровневого управления не лишена недостатков. В приложении к ЕС она упрощает картину разворачивания интеграционного процесса. При всей своей плодотворности метафора управления, пусть даже она и не исключает политических конфликтов и асимметричности в распределении власти, не позволяет уделить более пристальное внимание схваткам, которые ведут между собой разные акторы на каждой площадке в отдельности. Эта концепция также индифферентна к соревнованию между уровнями за распределение полномочий и за повышение значимости сплачивающих население символов (идентичности).
Транснациональные акторы считаются важными, но только в плане продвижения соответствующих интересов, порождающих запрос на новые регуляторные рамки. Сказывается недооценка способности национальных государств в интегрированной Европе играть в многоуровневую «игру» по собственным правилам. В нормативном плане абсолютизируется значение конкуренции национальных юрисдикций при рассредоточении возможностей политического вмешательства в функционирование регионального и глобального рынка, что подтверждает устойчивый крен в предпочтениях разработчиков концепции в сторону экономического неолиберализма [Münch, 2010].
На настоящем этапе акторам разных уровней в условиях европейской интеграции приходится одновременно иметь дело и с европейскими правилами, и с национальными. С точки зрения отдельно взятого государства происходит европеизация отдельных сфер политики. Даже там, где региональная интеграция не приводит к усилению наднациональности, на национальную политику в качестве образца, организационной логики или дополнительного ограничения влияет то, что происходит в других европейских государствах и / или на европейском уровне.
Именно воздействие региональной интеграции на государства – члены ЕС сейчас, на новом этапе, составляет ключевую повестку дня в европейских исследованиях. Региональная интеграция в Европе окрепла и за 2000–2010‐е годы превратилась, в представлении многих ученых, в независимую переменную, которая теперь сама влияет на национальную политику, европеизируя ее. Такая исследовательская перспектива прямо противоположна традиционному взгляду на суть интеграционного процесса (создание европейского целого из ранее разрозненных национальных «частей») [Jacquot, Woll, 2003].
Но в рамках MLG полнее освоены как раз те направления нового институционализма, которые изучают формальные институциональные правила – не вникая в более глубокий общественно-политический контекст. Даже опора на конструктивизм, который ставит на место интересов акторов нормы и идентичности, не спасает положения: в связке с концептом MLG он используется для анализа влияния идентичности и дискурса в отрыве от социальной структуры, как бы в «безвоздушном пространстве».
По словам Джеймса Розенау, весьма авторитетного критика данной концепции, MLG плохо улавливает сложности, вытекающие из процесса «фрагмеграции», характеризующего современное состояние мира политики. «Фрагмеграция» – это совмещение «фрагментации» и «интеграции» – термин, который Розенау использует для описания пересекающихся и зачастую противоречащих друг другу сил, вовлеченных в «столкновение глобализации, централизации и интеграции, с одной стороны, и локализации, децентрализации и фрагментации – с другой» [Multi-Level Governance… 2004, p. 34].