Hooghe L., Marks G. A Postfunctionalist Theory of European integration: From permissive consensus to constraining dissensus // British journal of political science. – 2008. – Vol. 39. – P. 1–23. – Mode of access: http://www.unc.edu/~gwmarks/assets/doc/BJPS.postfunctionalism.2009.hooghe.marks.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G. Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance // The American political science review. – Vol. 97, N 2. – 2003. – Р. 233–243.
Hooghe L. Marks G. Types of multi-level governance // Les cahiers europeens de sciences po. – Paris, 2002. – N 3. – P. 7. – Mode of access: http://www.cee.sciences-po.fr/erpa/docs/wp_2002_3.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G. Multi-level governance and European integration. – Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2001. – 251 p.
Hooghe L., Marks G. Types of multi-level governance // European integration online Papers (EIoP). – Brussels, 2001 а. – Vol. 5, N 11. – Mode of access: http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G., Schakel A.H. The Rise of regional authority: A comparative study of 42 democracies. – N.Y.: Routledge, 2010. – 361 p. – Mode of access: http://www.unc.edu/~gwmarks/assets/doc/The%20Rise%20of%20Regional%20Authority.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)
Hooghe L., Marks G., Wilson C. Does left / right structure party positions on European integration // Comparative political studies. – Thousand Oaks, 2002. – Vol. 35, N 8. – Р. 965–989.
Jacquot S., Woll C. Usage of European integration – Europeanisation from a sociological perspective // European integration online papers (EIoP). – 2003. – Vol. 7, N 12. – Mode of access: http://eiop.or.at/eiop/texte/2003-012a.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. – N.Y.: Free press. 1989. – 227 p.
Multi-Level Governance / Ed. by I. Bach and M. Flinders. – Oxford: Oxford univ. Press, 2004. – 252 p.
Münch R. European Governmentality // The liberal drift of multilevel governance. – L.: Routledge, 2010. – 185 p.
O'Reilly E. Ombudsman: European Union citizenship is in crisis / Press releases database. (EO/13/19). – 2013. – 13 December. – Mode of access: http://europa.eu/rapid/press-release_EO-13-19_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)
Piattoni S. The Theory of multi-level governance: Conceptual, empirical, and normative challenges. – Oxford: Oxford univ. press, 2010. – 320 p.
Schmitter Ph. C. Neo-Neofunctionalism // European integration theory / Ed by: A. Wiener, T. Diez. – Oxford: Oxford univ. press, 2004. – P. 45–74.
Vooren B. van, Blockmans S., Wouters J. The EU's role in global governance: The legal dimension / Eds. B. van Vooren, S. Blockmans, J. Wouters. – Oxford: Oxford univ. press, 2013. – 384 p.
Контекст
Трансформация внутренней архитектуры ЕС: проблемы фрагментации политического пространства
Европейский союз – сложный механизм, функционирование которого основано на общих правилах и обязательствах его участников. В ЕС сложился определенный баланс между наднациональным и национальными уровнями власти, основанный на принципах субсидиарности и пропорциональности. За время существования ЕС был принял значительный массив общего законодательства, оказывающий влияние на экономические и политические процессы в государствах-членах. Общие правила, существующие в Европейском союзе, позволяют характеризовать его как некое общественное пространство, где, в том числе, активно формируется пространство политическое, являющееся «совокупностью политических правил и установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское сообщество» [Стрежнева, 2011, с. 7]. Однако политическое пространство в ЕС в настоящее время не является однородным.
Развитие интеграции привело к значительному расширению состава стран ЕС и масштабному увеличению областей взаимодействия по сравнению с начальным периодом. Следствием данных процессов стали усложнение структуры Союза и рост внутренней неоднородности, которая определяется различием интересов и возможностей участников интеграционного процесса, а также разным пониманием ими целей и задач интеграции. В таких условиях общие для всех государств-членов правила и их одинаковые обязательства в рамках Евросоюза подвергаются коррозии. Единообразное продвижение к общим целям интеграции и само формулирование общих для всех участников целей, как показывает практика, оказалось труднодостижимым. Основные разногласия связаны с тем, насколько много полномочий государства-члены готовы передать на наднациональный уровень и какой метод сотрудничества, коммунитарный или межправительственный, кажется им более эффективным и приемлемым. Совмещение данных подходов ведет к поиску компромиссных решений, которые в большей или меньшей степени учитывают интересы всех акторов интеграционного процесса, в том числе государств-членов и институтов ЕС. Таким образом, формируется весьма сложная внутренняя архитектура Европейского союза.
Когда общие для всех государств-членов цели невозможно сформулировать, в действие включаются механизмы, позволяющие учесть интересы «несогласных» без заметного торможения интеграционного процесса. Такие механизмы имеют различные природу и опыт применения, обычно все их многообразие обозначают термином «гибкая интеграция». В это понятие включает систему исключений (opt-out), продвинутое сотрудничество, соглашения вне правовых и институциональных рамок ЕС и некоторые другие формы [Бабынина, 2012]. Однако решения, принятые через указанные механизмы, нарушают единство интеграционной группировки, ведут к дисбалансу прав и обязанностей ее участников, фрагментируя, таким образом, политическое пространство в ЕС.
В настоящее время в ЕС наблюдается интенсификация интеграционных процессов, вызванная поисками выхода из текущего финансово-экономического и долгового кризиса, с одной стороны, и логикой развития интеграции – с другой. Обратной стороной медали стало нежелание части государств следовать в фарватере данной тенденции. В результате в ЕС в постлиссабонский период наблюдается резкое увеличение «гибких» решений, при которых не все государства участвуют в предлагаемых проектах. Важным элементом современного развития ЕС стало применение продвинутого сотрудничества, позволяющего продвигать интеграционные проекты ограниченному числу стран. Наложение различных продвинутых групп на уже существовавшие исключения ведет к существенному изменению внутренней архитектуры Европейского союза.
Система исключений
В процессе развития ЕС в ситуациях, когда одно или несколько государств-членов категорически не хотели принимать участие в предлагаемых проектах, решением становилось предоставление им исключений из общих правил. Обычно такие исключения становились предметом переговоров и были прописаны в основополагающих договорах. Основная часть существующих исключений принадлежит Великобритании, Дании, Ирландии. Другой вид исключений носит временный характер, он предоставляется государствам для подготовки в реализации общих проектов.
Первые исключения были прописаны в Маастрихтском договоре. Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) предполагало присоединение к единой валюте по мере выполнения определенных критериев. Таким образом, на будущее было заложено разделение на две группы стран, входящих в зону евро и находящихся за ее пределами. Кроме временных договор предусматривал постоянные исключения, прописанные в специальных протоколах для Великобритании (право не вводить единую валюту) и Дании (право не вводить единую валюту, не принимать участия в сотрудничестве ЕС в области обороны, участвовать во взаимодействии в сфере юстиции и внутренних дел только на межправительственном уровне) [Treaty on European Union, 1992].
Амстердамский договор существенно увеличил число исключений вследствие включения Шенгенских правил в договор и переноса части сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в коммунитарную первую опору. Великобритания и Ирландия остались за замками шенгенской зоны и получили возможность участвовать по желанию в проектах, относящихся к визовой и иммиграционной политикам ЕС и предоставлению убежища [Weatherill S., 1999, p. 21–40].
После вступления в силу Лиссабонского договора еще более расширилось и число исключений, и состав стран, их получивших. Ликвидация третьей опоры [Потемкина, 2011, с. 18] привела к тому, что исключения, имевшиеся у Дании, Великобритании и Ирландии, были распространены на все направления сотрудничества в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, где применяется стандартная процедура принятия решений. Таким образом, эти государства получили возможность по собственному желанию принимать участие только в отдельных проектах, относящихся к иммиграционной и визовой политикам, предоставлению убежища, гражданскому праву, полицейскому и уголовному сотрудничеству. Кроме того, при внесении поправок в уже имеющееся законодательство Великобритания и Ирландия могут не участвовать в дальнейшей реализации тех аспектов шенгенских acquis, которые они ранее приняли [Consolidated Versions, 2010, Protocols 19, 20, 21, 22]. Очевидно, что Великобритания, Дания и Ирландия каждый раз добивались исключений, не желая передавать очередную порцию национальных полномочий на наднациональный уровень, когда формировались новые области сотрудничества или расширялось применения коммунитарного метода принятия решений в уже существующих сферах. Однако вследствие трансформации структуры ЕС увеличение числа исключений из общих правил функционирования пространства свободы безопасности и правосудия ведет к усилению фрагментации этого пространства, осложнениям в практике применения общеевропейских законов и может давать неожиданные последствия. В сложившейся ситуации статус индивидуума в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия зависит от его местонахождения, что, несомненно, может приводить к значительным юридическим проблемам [Сarrera, Geyer, 2007, p. 8].
Можно привести ряд примеров, когда указанные государства не принимают участия в общих для Евросоюза проектах. В частности, к Великобритании, Дании и Ирландии не применяется директива о «голубой карте», направленная на предоставление рабочих мест и вида на жительство высококвалифицированным специалистам из третьих стран, и общий для ЕС список нарушений правил дорожного движения водителями-нерезидентами.
Согласно Лиссабонскому договору, юрисдикция Суда распространятся на все сферы юстиции и внутренних дел. Транзитный протокол исключает из применения обычной юрисдикции Суда ранее существовавшее законодательство в области полицейского и уголовного права на пятилетний период после вступления в силу нового договора. По истечении этого срока юрисдикция Суда в указанных сферах будет применяться ко всем странам, за исключением Великобритании, Ирландии и Дании, которые могут избежать юрисдикции Суда ЕС, если объявят о своем отказе от участия [Peers, 2007, p. 2]. Осенью 2012 г. министр внутренних дел Соединенного Королевства Тереза Мэй выступила с заявлением, что Великобритания воспользуется прописанной в Лиссабонском договоре возможностью и выйдет из принятых ранее 130 законодательных инициатив в сфере юстиции и внутренних дел, чтобы избежать юрисдикции Суда ЕС [Theresa may tells … 2012]. Законодательство, которое хотят отвергнуть консерваторы, относится к полицейскому сотрудничеству, борьбе с трансграничной преступностью и включает такие важные для поддержания безопасности проекты, как европейский ордер на арест, европейский ордер на расследования, европейская система регистрации преступлений, и многое другое. Под вопросом окажется участие Великобритании в таких структурах ЕС, как Европол и Евроюст. Возможный выход Великобритании из перечисленных проектов объективно снизит их эффективность в рамках всего Союза и приведет к еще большей фрагментации пространства. В то же время возможность отказа участвовать в уже принятом законодательстве в области полицейского и уголовного права со стороны Дании невелика. Более того, руководство страны намерено отказаться от части имеющихся исключений, в первую очередь в сфере юстиции и внутренних дел и обороны [Statsminister Helle … 2011]. Ирландия также пока не заявляла о намерении выйти из существующих проектов в данной сфере.
В Лиссабонском договоре появились новые исключения, связанные с принятием Хартии фундаментальных прав Европейского союза. Великобритания и Польша добились для себя исключений из общих правил. На эти страны не будет распространяться юрисдикция Суда ЕС в данной области, а применение самой Хартии будет соотноситься с национальным законодательством и практикой [Consolidated versions, 2010, Protocol 30]. В процессе ратификации Лиссабонского договора Ирландия оградила себя от действия тех положений Хартии фундаментальных прав и самого договора, которые влияют на защиту права на жизнь, защиту семьи и защиту прав в отношении образования, которые гарантирует Конституция Ирландии [Presidency conclusions … 2009]. Позже Чехия также получила исключения из Хартии, аналогичные британским и польским [Protocol on the application … 2009]. Таким образом, даже в такой принципиально важной для ЕС сфере, как права человека, можно наблюдать различия в обязательствах их соблюдения в зависимости от страны.
Государства, имеющие исключения из различных областей сотрудничества ЕС, соответственно имеют и другой набор обязательств в рамках данных сфер взаимодействия. Причем различие в правах и обязанностях является не разовым, а постоянно возрастающим, поскольку сотрудничество развивается, вызывая к жизни новые проекты. Результатом полученных государствами-членами исключений становится фрагментированное для них применение законодательства ЕС.
Исключения, имеющиеся у государств-членов в рамках ЭВС, оказывают серьезное влияние на их статус в объединении, особенно в условиях борьбы с финансово-экономическим и долговым кризисом. Страны ЕС, не входящие в зону евро, имеют статус «государства с изъятием», и к ним не применяется ряд мер, в первую очередь связанных с функционированием евро и работой ЕЦБ [Consolidated versions of the Treaty … 2010, art. 139]. В целом макроэкономическую политику Европейского союза определяет Совет министров экономики и финансов (ЭКОФИН). Однако решения Совета ЭКОФИН следуют в русле решений, принимаемым Советом министров финансов Еврогруппы, в работе которого не принимают участия министры финансов стран, не перешедших на евро. Таким образом, влияние стран, сохранивших свою валюту, в процессе принятия решения в рамках Совета ЭКОФИН меньшее, чем стран, использующих евро.
Усилия, предпринимаемые для выхода из кризиса, направлены на нивелирование существующей дихотомии между общей экономической и единой денежно-кредитной политиками в ЕС. Усиление интеграции в финансовой, бюджетной и экономической сферах в рамках еврозоны повлечет за собой изменение законодательства для всего Евросоюза и перераспределение полномочий в пользу наднационального центра. Таким образом, страны, не входящие в зону евро, попадают в ущемленное положение, не имея возможности оказывать одинаковое с ее участниками влияние на принимаемые решения и корректировать общее направление развития интеграционного процесса. В результате каждое государство, не перешедшее на евро, делает самостоятельный выбор: присоединяться к проектам, связанным с повышением эффективности экономического управления в еврозоне, или нет.
Теоретически все государства-члены, за исключением Великобритании и Дании, обязаны рано или поздно перейти на евро. Однако часть из них не стремится форсировать этот процесс. Особое положение в рамках ЭВС занимает Швеция, которая не имеет прописанных в договоре исключений в отношении введения единой валюты. Однако шведское руководство не выполнило некоторые формальные требования, необходимые для перехода на евро, а в 2003 г. был проведен референдум по этому вопросу, который дал отрицательный результат. После проведения референдума Швеция остается вне зоны евро, мотивируя это желанием населения сохранить шведскую крону. И хотя во всех отчетах Комиссии о готовности стран к введению единой европейской валюты Швеция рассматривается как кандидат на вступление в зону евро наряду со странами, вступившими в ЕС в 2004 г., фактически страна пользуется такими же правами, как и государства, имеющие закрепленные в договорах исключения из третьей стадии ЭВС.