В то же время ФЗООК не стал и законом, который исчерпывающе регулирует всю совокупность общественных отношений, возникающих при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно. В этом плане комментируемый Закон нельзя сравнить с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, которые исчерпывающе регулируют общественные отношения и не создают предпосылок для принятия новых федеральных законов в соответствующей сфере37.
Иными словами, комментируемый Закон закрепляет нормы-принципы, на которых должно строиться законодательство об общественном контроле, однако формально не придает им более высокой юридической силы по сравнению с другими законами в данной сфере. Эти основополагающие, общие положения, касающиеся всех субъектов и всех форм осуществления общественного контроля, вовсе не «взяты из головы»: они объективно существуют, в том числе в действующем законодательстве и правоприменительной практике, но обобщены в Законе, очищены от случайных наслоений, приведены в систему. Они выполняют функцию упорядочения всей правовой регламентации общественных отношений в этой перспективной сфере гражданской активности.
По замыслу создателей комментируемого Закона именно его нормы должны стать отправной точкой и «дорожной картой» для совершенствования текущего законодательства в данной сфере в плане восполнения пробелов и преодоления противоречий. Безусловно, они должны положительно сказаться и на правоприменительной практике, позволяя в отсутствие законодательной регламентации опираться на аналогию права и закона.
3. Следует констатировать, что некоторые нормы ФЗООК сформулированы таким образом, что наглухо закрывают двери для развития законодательства в данной сфере. В частности, это выражается в том, что субъекты общественного контроля перечислены в ч. 1 ст. 9 ФЗООК в форме закрытого перечня: 1) ОП РФ; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, причем следует признать, что близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания рассматривать контроль, ими осуществляемый, не как общественный в полном смысле этого слова38.
Закрытый характер перечня субъектов общественного контроля, казалось бы, презюмирует принципиальную невозможность появления новых субъектов общественного контроля, что, разумеется, не соответствует реальному положению дел, но может серьезно затруднить развитие как законодательства, так и правоприменительной практики в данной сфере. Более того, такой подход резко контрастирует с ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона, которая устанавливает, что для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) ОНК; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля. Данный перечень уже не является закрытым, поскольку формулировка «иные организационные структуры общественного контроля» имеет очевидный диспозитивный характер. В то же время указание на создание этих структур «в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации», явно демонстрирует необходимость формирования этих недостающих фрагментов нормативно-правовой базы общественного контроля.
4. При формировании развитого законодательства об общественном контроле следует исходить из необходимости его дифференциации, предполагающей разделение бремени правового регулирования между ФЗООК и другими федеральными законами, поскольку многогранность предмета правового регулирования требует комплексного воздействия со стороны различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм. В подобных ситуациях дифференциация осуществляется на основе двух критериев: уровня детализации и отраслевой принадлежности норм. С учетом этих критериев в ФЗООК концентрируются прежде всего нормы-принципы, непосредственно опирающиеся на конституционные положения о праве граждан на участие в управлении делами государства, а в специальных законах – достаточно детализированные нормы различных отраслей права.
В качестве примера можно привести ФЗОКМПС. Например, содержащиеся в ч. 1 ст. 4 данного Закона принципы осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания: приоритет прав человека, добровольность, равноправие, объективность и законность, – являются конкретизацией общих принципов общественного контроля, закрепленных в ст. 6 ФЗООК, среди которых упомянуты «приоритет прав и законных интересов человека и гражданина» (п. 1); «добровольность участия в осуществлении общественного контроля» (п. 2); «законность деятельности субъектов общественного контроля» (п. 5); «объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля» (п. 6).
Следует подчеркнуть, что развитая и упорядоченная система законодательства об общественном контроле не может обойтись без основополагающего структурообразующего закона, каковым призван стать ФЗООК, или ограничиться им, попытавшись включить в него все необходимые в данной сфере механизмы правового регулирования. Но здесь важно правильно распределить нормы между различными источниками права, четко установить их соотношение, чтобы в конечном счете сформировалась многоуровневая, достаточно полная и максимально непротиворечивая система правового регулирования.
5. В комментируемой ст. 1 оговаривается, что речь идет только об общественном контроле и только «за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». Отсюда следует, что ни государственный (ведомственный и вневедомственный) контроль, ни общественный контроль за другими субъектами права не подпадают под действие ФЗООК.
Так, не может идти речи о распространении общественного контроля в смысле ФЗООК на деятельность индивидуальных предпринимателей, а также граждан. Не входит в предмет регулирования комментируемого Закона также деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных, а также осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
К числу государственных и муниципальных коммерческих организаций в смысле комментируемого Закона следует отнести прежде всего:
– федеральные и региональные государственные унитарные предприятия;
– муниципальные унитарные предприятия;
– казенные предприятия39;
– Центральный банк РФ;
– хозяйственные общества с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований40.
К числу государственных и муниципальных некоммерческих организаций в смысле комментируемого Закона следует отнести прежде всего:
– государственные корпорации (например, Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Госкорпорация «Росатом» и др.);
– государственные компании (например, Росавтодор);
– государственные и муниципальные учреждения, в том числе казенные и бюджетные учреждения;
– фонды, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и др.)41;
– автономные некоммерческие организации, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»42, АНО «Общественное телевидение России» и др.).
6. Отдельно следует ответить на вопрос: входит ли в предмет регулирования комментируемого Закона общественный контроль за деятельностью организаций, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации?
Под действие комментируемого Закона подпадают отношения между государственными организациями СМИ и ассоциированными с ними общественными структурами, если таковые имеются. Так, Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству предусматривает, что члены этого консультативного органа «одновременно являются членами попечительского совета телеканала «Россия – Культура» федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания»»43.
В некоторых организациях, не относящихся к государственным или муниципальным и осуществляющих выпуск средств массовой информации, есть практика формирования общественных и (или) наблюдательных советов. Их функционал вполне позволяет считать данные структуры выполняющими задачи общественного контроля за деятельностью соответствующих СМИ. Однако тот факт, что подобные организации не наделены федеральными законами какими-либо публичными полномочиями, не позволяет распространять действие комментируемого Закона на общественные отношения, возникающие между такими организациями СМИ и созданными при них общественными структурами.
Статья 2. Правовая основа общественного контроля
1. Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами.
3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля) 44.
4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.
1. Принятие ФЗООК можно считать отправной точкой формирования в нашей стране новой отрасли законодательства – законодательства об общественном контроле. Принятые ранее ФЗоОП, ФЗОКМПС, ФЗоПК, а также Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»45 и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»46 хотя и содержали важные правовые нормы, касающиеся общественного контроля, однако не могли заложить основы новой отрасли законодательства ввиду отсутствия у них необходимого структурообразующего характера (см. подробнее в п. 14 комментария к данной статье ФЗООК). Еще меньше шансов создать базу новой отрасли имели разрозненные нормы, регулирующие осуществление общественного контроля в различных сферах: экологии, использовании атомной энергии, уничтожении химического оружия и т.п.
Комментируемая статья очерчивает круг нормативных правовых актов, составляющих правовую базу организации и осуществления общественного контроля. Хотя при этом не упоминается Конституция РФ, однако именно в ней содержатся основополагающие нормы, на которых базируется все отечественное законодательство об общественном контроле.
Прежде всего речь о ст. 3 Конституции РФ, которая закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Представляется, что общественный контроль является одной из форм непосредственного народовластия, хотя и заметно уступающей по уровню императивности таким формам, как выборы и референдум.
Наиболее наглядно данная характеристика общественного контроля просматривается на примере такой его формы, как общественное обсуждение. Достаточно сказать, что в Конституции СССР 1977 г. закреплялось, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Соединение в одной конституционной норме референдума и всенародного обсуждения дает достаточные основания для вывода о том, что всенародное обсуждение также является формой непосредственной демократии, хотя, в отличие от референдума, имеет исключительно консультативный характер.
Практика общественных обсуждений сложилась в нашей стране в 70-х годах прошлого столетия, задолго до того, как обрела свое законодательное регулирование. В частности, проект Конституции СССР 1977 г. выносился на всенародное обсуждение, хотя институт всенародных обсуждений появился только в самом Основном Законе.
Следует подчеркнуть, что в советское время институт общественного обсуждения имел преимущественно декларативный, формальный характер. В частности, хотя само обсуждение проекта Конституции СССР 1977 г. было организовано максимально широко, однако учет общественного мнения прошел формально47.
Порядок проведения общественных обсуждений впервые был урегулирован Законом СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». В преамбуле Закона четко формулировалась связь института всенародного обсуждения с конституционным правом граждан на участие в управлении государственными и общественными делами, причем, несмотря на свое название, Закон не только регулировал порядок проведения всенародных обсуждений, но также закреплял основы правового статуса региональных и местных общественных обсуждений.
К сожалению, в Конституции РФ 1993 г. не нашлось места для закрепления института общественных обсуждений, однако сохранилось и даже расширилось закрепление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Именно право граждан «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» реализуется помимо прочего через систему общественного контроля.
2. Законодательство об общественном контроле относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Хотя в ст. 72 Конституции РФ общественный контроль не упоминается среди предметов ведения, однако в пользу сформулированного выше вывода говорит тот факт, что именно к сфере совместной компетенции относится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72). В свою очередь право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, как было показано выше, прямо вытекает из права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32).