10. В некоторых специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, уже приняты отраслевые федеральные законы или отдельные правовые нормы, регулирующие осуществление общественного контроля. Так, ФЗОКМПС вместе с корреспондирующим ему Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»58 можно с определенной долей условности интерпретировать как законы об общественном контроле за деятельностью по исполнению наказаний.
В ряде отраслевых законов, действующих в указанных выше специфических сферах, есть правовые нормы, с большей или меньшей степенью детализации регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением общественного контроля. Так, в ФЗоП есть специальная статья, посвященная общественному контролю за деятельностью полиции (ст. 50). Аналогичным образом Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» содержит статью, регламентирующую контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи59.
Впрочем, представляется затруднительным указать федеральные законы или даже нормы федеральных законов, регулирующие осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей60. Отсутствует федеральное законодательство об общественном контроле за деятельностью следствия, прокуратуры, суда.
В некоторых из указанных сфер на уровне подзаконных нормативных правовых актов уже урегулированы определенные формы общественного контроля. Так, в Положении о Следственном комитете РФ устанавливается, что при СК России создается общественный совет, состав которого утверждается Председателем Следственного комитета61. При этом, правда, не указывается, наделяется ли этот орган функциями общественного контроля.
Данный пробел характерен для подзаконных нормативных актов, регулирующих формирование и функционирование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, изданных до вступления в силу ФЗООК. В Указе № 842 ни словом не упоминаются контрольные функции этих органов. Этим в значительной степени объясняется тот факт, что первоначально общественные советы играли по преимуществу ритуальную роль. Пробел был восполнен лишь в указе Президента РФ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (подп. «е» п. 6), изданном во исполнение требований ФЗоОП.
Преимущественно формальный, ритуальный характер деятельности общественных советов предопределил необходимость их переформатирования в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления»62. Указ предусматривал разработку новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти с обязательным участием общественных палат и независимых от органов власти экспертов, а также представителей профильных общественных организаций.
Хотя на практике такие субъекты общественного контроля, как общественные советы, существуют при органах прокуратуры, однако в целом вопрос об общественном контроле деятельности прокуратуры следует признать открытым.
11. Что касается вопроса об общественном контроле деятельности суда, то Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» создает благоприятные условия для формирования практики общественного контроля, как минимум в форме общественного мониторинга. Принципиальное значение имеет норма, согласно которой споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, могут разрешаться во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров63. Согласно постановлению Пленума ВС РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» за разрешением подобных споров можно обращаться не только в суд, но и в Общественную коллегию по жалобам на прессу, которая «рассматривает информационные споры, прежде всего, нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики»64.
Особо следует оговорить возможность общественного контроля за деятельностью суда в форме общественной экспертной оценки судебных решений. Данный вопрос возник в публичном пространстве после того, как судья КС РФ в отставке Т.Г. Морщакова на заседании СПЧ 1 февраля 2011 г. заявила об «ответственности судей перед обществом и социальном контроле за правосудием». По ее словам, это невозможно без достаточной информации о судебной практике, включающей анализ приговоров по отдельным особо значимым делам и по делам, влияющим на тенденции судебного правоприменения. При этом она привела и конкретные примеры подобных дел. В ответ Президент РФ попросил Совет организовать проведение таких экспертиз.
Впрочем, данная инициатива вызвала неоднозначную реакцию в судейском сообществе. Президиум Совета судей РФ обратился к главе КС РФ В.Д. Зорькину с просьбой «проинформировать судейское сообщество о том, насколько согласуется с конституционными нормами» инициатива Т.Г. Морщаковой. Внимание главы КС РФ обратили на то, что «контроль над судебными актами должен осуществляться исключительно конституционными органами посредством уголовного, гражданского и административного судопроизводства» и что экспертиза отдельных дел нарушает право граждан на равенство перед судом, являясь по сути «публичной формой влияния на суд при рассмотрении конкретных дел».
Отвечая Президиуму Совета судей РФ, Председатель КС РФ В.Д. Зорькин отметил, что «транспарентность судебной системы, выбранная в качестве одного из направлений ее развития, означает не только расширение массива доступной информации о деятельности судов, а также выносимых ими решениях, но и возможность общественной реакции на них. …Полномочия судей непосредственно связаны с их ответственностью, которая подразумевает, в первую очередь, подотчетность судейского корпуса обществу. Судебная власть, будучи наделенной полномочиями по контролю деятельности всех остальных ветвей власти, нуждается в особых гарантиях невмешательства в отправление правосудия. В силу сниженных возможностей правомерного контроля со стороны других ветвей власти особое значение приобретает общественный контроль над правосудием. С другой стороны, такой контроль является важной гарантией от неправомерного административного воздействия на суд. Будучи одной из форм «обратной связи» между обществом и судебной властью, общественная реакция как на судебные решения по конкретным делам, так и на сложившуюся практику по отдельным категориям дел не может быть ограничена с точки зрения возможности анализа таких дел и их оценки, в том числе высказанной публично».
В ответе В.Д. Зорькина указывается, что «недопустимость воздействия на судей с помощью административных методов, несовместимых с принципом судейской независимости, не означает невозможности общественной реакции на деятельность судебной системы – в виде обсуждения, анализа и оценки как решений по отдельным делам, так и целых направлений судебной деятельности. …Для судебной системы оценка ее деятельности в общественном мнении, выраженная в формах дискуссий, публикаций, экспертных оценок и т.п., должна являться важным показателем уровня доверия и авторитета судебной власти в обществе. Именно на это и направлено повышение транспарентности судебной системы: ее целью является не само по себе опубликование данных о деятельности судов (в том числе о выносимых ими решениях), но донесение до общества информации о мотивах и аргументах в пользу принятия тех или иных решений».
Характеризуя общественный контроль над правосудием, В.Д. Зорькин отметил, что «общественно-экспертный мониторинг не ставит (и не может ставить) своей целью принятие каких-либо прямых юридических мер – это было бы несовместимо с конституционным принципом независимости судей и гарантиями его реализации. Цели предлагаемого мониторинга связаны с формированием в общественном мнении объективной картины деятельности судебной системы и, при необходимости, с принятием мер для устранения неправомерного воздействия на нее со стороны иных ветвей государственной власти в целях осуществления правосудия исключительно в рамках, установленных Конституцией РФ и законом»65.
Правовую позицию главы КС РФ В.Д. Зорькина по вопросу о целях и содержании общественного контроля над правосудием поддержал и Председатель ВС РФ В.М. Лебедев. «Спорить здесь не с чем – это аксиома. Общество вправе и должно высказывать свое мнение о деятельности судей, а деятельность судей должна быть открытой», – заявил В.М. Лебедев 15 февраля 2011 г.
12. Учитывая изложенное выше, можно констатировать, что положения ч. 2 комментируемой ст. 2 реализованы в законодательстве лишь частично. Законодателю еще предстоит принять федеральные законы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; деятельность следствия, прокуратуры, суда.
В связи с этим возникают два вопроса: во-первых, возможно ли осуществление общественного контроля в указанных специфических сферах в отсутствие специальных федеральных законов и, во-вторых, должны ли специальные законы об осуществлении общественного контроля в этих сферах соответствовать основным положениям ФЗООК?
13. Представляется, что осуществление общественного контроля в специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, может иметь место и в отсутствие специальных законов, если только формы такого контроля не будут вступать в противоречие с федеральными законами, действующими в соответствующей сфере. Например, несмотря на отсутствие специального законодательного регулирования, деятельность комитетов солдатских матерей, объединенных в Комитет солдатских матерей России и альтернативный Союз комитетов солдатских матерей, уже не первое десятилетие обеспечивает осуществление общественного контроля за соблюдением прав военнослужащих и призывников в сфере обеспечения обороны страны.
Тем не менее наличие сложившейся позитивной практики общественного контроля в отдельных специфических сферах не устраняет необходимость принятия специальных федеральных законов. В этом смысле положения ч. 2 комментируемой ст. 2 следует рассматривать как адресованные непосредственно законодателю и для него обязательные. Реализация данных положений не в последнюю очередь будет зависеть от активности самих участников и субъектов общественного контроля, от их гражданской позиции.
14. Вопрос о соотношении специальных федеральных законов об общественном контроле в отдельных специфических сферах и структурообразующего ФЗООК является конкретным проявлением общей проблемы выстраивания стройной и непротиворечивой правовой системы в отсутствие иерархических или иных связей между федеральными законами. Как известно, Конституция РФ в данном вопросе устанавливает только приоритет федеральных конституционных законов перед федеральными законами: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам» (ч. 3 ст. 76).
В некоторых федеральных законах имеются нормы, устанавливающие их приоритет перед другими федеральными законами в соответствующей предметной области. Так, в абзаце втором п. 2 ст. 3 ГК РФ закрепляется следующее правило: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Аналогичным образом п. 1 ст. 7 УПК РФ устанавливает: «Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий настоящему Кодексу».
Сходный подход мы наблюдаем также в ФЗОГИППУР. Им установлено следующее: «Федеральные законы… о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон… иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона» (п. 6 ст. 1).
Еще раньше подобная норма появилась в ЗоСМИ. В абзаце первом ст. 5 говорится: «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Значение этой нормы повышается благодаря содержащемуся в ст. 1 ЗоСМИ положению о том, что свобода массовой информации не подлежит ограничениям, «за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».
Изложенная правовая конструкция в принципе позволяет в максимальной степени обеспечить построение стройного и непротиворечивого отраслевого законодательства на основе структурообразующего Федерального закона. Правовая позиция КС РФ в принципе не препятствует реализации данной конструкции. На примере УПК РФ Суд пришел к выводу, что кодекс, «будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов».
В то же время Суд подчеркнул, что «противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод», а значит, «структурирование системы федерального законодательства по общему правилу предполагает, что установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, – согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона – должно быть согласовано с УПК РФ. …Появление в регулировании уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих УПК РФ, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и, в конечном счете, – к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства»66.
Суд признал наличие «особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений», и право законодателя установить приоритет такого структурообразующего закона перед иными федеральными законами в регулировании соответствующего круга отношений.
Рассматривая ФЗООК под этим углом зрения, следует признать, что он и по названию, и по содержанию представляет собой систематизированный свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих организацию и осуществление общественного контроля в целом, а также отдельные его формы, этапы, институты, правовое положение субъектов и участников с учетом их общих свойств, специфических черт и проявлений. Имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации ФЗООК призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики в области общественного контроля.
Именно с учетом правовой позиции КС РФ проект закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подготовленный СПЧ, предполагал установление приоритета ФЗООК перед другими обычными федеральными законами в рамках законодательства об общественном контроле. В проекте указывалось, что все иные федеральные законы об общественном контроле должны соответствовать ФЗООК, а принятые до вступления ФЗООК в силу – применяться «в части, не противоречащей основным началам осуществления общественного контроля в Российской Федерации, установленным в гл. 1 настоящего Федерального закона».