Третий вариант возможного конструктивного укрепления всеобщей безопасности и сотрудничества после холодной войны появился в Европе. Конец разделения Европы означал, что американо-европейское партнерство могло бы теперь подняться на новый международный уровень. Реализация такой возможности предполагала экономическую и политическую интеграцию всех стран Европы с одновременным усилением влияния Атлантического сообщества для решения общих проблем.
Внезапное окончание разделения Европы привело к возникновению у ставших свободными посткоммунистических государств огромного желания стать неотделимыми и надежно защищенными членами Атлантического сообщества. Для того чтобы справиться с этой дилеммой, Клинтону потребовалось несколько лет, но в конце концов она стала наиболее конструктивной и весомой частью его внешнеполитического наследия. Накладывающиеся друг на друга реальности альянса НАТО, объединившего 27 стран (из них 25 европейских), и 25 стран, объединенных в Европейском союзе, свидетельствуют о том, что старый лозунг «трансатлантического партнерства» наконец наполнился содержанием. Это партнерство создало потенциал, для того чтобы влить политическую жизненную энергию в работу по формированию мировой системы с более высокой степенью сотрудничества.
Расширение НАТО стало катализатором обновления альянса. Сначала это казалось отдаленной перспективой. Войска России все еще находились посреди Европы, даже когда центральноевропейские страны (до этого их обычно называли восточноевропейскими) уже переориентировались на Запад. Последние военные части бывшего Советского Союза ушли из Польши в сентябре 1993 года, через несколько лет после объединения Германии, и до лета 1994 года оставались в Балтийских республиках. До этого времени любые формальные обсуждения вопроса о расширении НАТО были преждевременными, хотя некоторые официальные лица в Госдепартаменте Клинтона начали продвигать эту идею раньше. Однако на более высоком уровне администрация продолжала считаться с российскими интересами. И тем не менее некоторые стратегические мыслители вне департамента открыто говорили о расширении НАТО как логичном и необходимом действии, которое укрепило бы новую политическую реальность Европы.
Когда президент Валенса выразил желание Польши стать членом НАТО, всех изумила положительная реакция российского президента Ельцина. Во время своего визита в Варшаву в августе 1993 года, когда войска еще оставались в Восточной Германии, Ельцин публично заявил, что не считает такую перспективу противоречащей интересам России. Однако главные советники Клинтона по российским делам, так же как и его государственный секретарь, призывали к осторожности. Поэтому в течение примерно еще года США сосредоточивали свои усилия на основательной «подготовке» к расширению НАТО, не без лукавства именовавшейся «Партнерством ради мира», которое делало расширение более вероятным, при этом отдаляя его начало. Но в это время отношение России изменилось, она перешла на позицию открытого противостояния, и к концу 1994 года Клинтону пришлось заверить Ельцина в том, что будет соблюдено тройное «нет»: не будет неожиданностей, не будет спешки и не будет исключения России.
Между тем внутри администрации Клинтона баланс постепенно смещался в пользу мнения, что долговременная стабильность в Европе и здоровые американо-европейские отношения не достижимы, если значительная часть Европы останется ничейной землей. Это мнение укреплялось по мере постепенного осознания, что Россия находится в состоянии кризиса и это делает ее поведение в долгосрочной перспективе крайне непредсказуемым. Эту точку зрения разделяли объединенная Германия и несколько сдержаннее Великобритания. Но в Соединенных Штатах против нее все сильнее возражала группа бывших американских дипломатов, исследователей и ученых, выступавших за создание в самом центре Европы своего рода нейтрального пояса. В отсутствие уверенного и ясного мнения по этому вопросу и при сохранении двойственной позиции самого Клинтона перспектива расширения НАТО казалась весьма сомнительной.
Ситуация еще больше осложнилась из-за разгоравшегося конфликта в постюгославской Боснии. Попытки НАТО пресечь насилие и беспрецедентное решение использовать авиацию против сил Сербии, вызвавшее резкие возражения со стороны Ельцина, оказали парадоксальное влияние на вопрос расширения НАТО. То, что военная акция НАТО была необходима, чтобы приостановить хотя бы на время военные действия в геополитически нестабильном регионе, было совершенно очевидным. Но тот факт, что Россия, сначала осудив действия НАТО, в конце 1995 года согласилась участвовать в мирном урегулировании в Боснии, свидетельствует также о том, что России необходимо было в какой-то форме установить более официальные отношения с альянсом.
Так возникла двойная политика: укрепить связи России с НАТО и при этом осуществить его дальнейшее расширение. В конце 1996 года, накануне президентских выборов, Клинтон публично заявил о намерении Соединенных Штатов расширять НАТО, и после его избрания этот процесс ускорился. Госсекретарь первого срока был заменен более динамичной Мадлен Олбрайт, протеже первой леди (и другом, и в прошлом коллегой автора этой книги), имевшей более широкие политические связи. Лично интересующаяся расширением НАТО на Восток, она придала этому направлению стратегическое значение.
Теперь двойная политика осуществлялась более жестко. В мае 1997 года был подписан Основополагающий акт о взаимоотношениях между Россией и НАТО, целью которого было заверить Россию в том, что отныне НАТО становится ее партнером по безопасности. Клинтон снова воспользовался возможностью, чтобы подтвердить дружественное отношение Америки к России Ельцина. В июле Польше, Чешской Республике и Венгрии были направлены официальные приглашения для вступления в НАТО. Вскоре приглашения получили Балтийские республики, Румыния и Болгария. Теперь стало логичным и неизбежным и расширение самой Европы. После того как бывшее Европейское сообщество превратило себя в Европейский союз, сами европейцы решили, что теперь нет смысла исключать их новых демократических соседей, уже связавших себя посредством НАТО как с Соединенными Штатами, так и с Европейским союзом, из состава фактических членов ЕС. И несмотря на критику, в первые годы XXI века этот процесс завершился созданием – единого наиболее важного и тесно взаимодействующего сообщества в масштабах всего мира.
Этот результат был и важным, и в то же время парадоксальным достижением эры Клинтона. Первоначально расширение НАТО и Европейского союза не было для Клинтона приоритетом, поскольку имело мало общего с его центральной задачей – глобализацией. Не было оно и таким эмоциональным, как, например, его попытка поддерживать личные отношения с Ельциным. Последнее было его персональной миссией, в то время как первое было стратегической обязанностью и актом исторической справедливости.
Клинтон осуществил это расширение в значительной степени благодаря усердию главных членов его команды и не входивших в нее сторонников этой идеи, которые сообща добились обсуждения вопроса и ускорили его решение. Явный энтузиазм удовлетворенных центральноевропейцев также оказался заразительным. Клинтон был уже настоящим приверженцем этой идеи, когда в июле 1997 года, стоя перед Королевским замком в Варшаве, объявил восторженной толпе народа и торжествующему Леху Валенсе о том, что Польша и ее два центральноевропейских соседа приглашены к участию в альянсе.
Если бы Клинтон взял на себя меньшие обязательства, неизвестно, насколько неуверенной и нестабильной могла бы быть ситуация десять лет спустя, когда Америка и Европа разошлись во мнениях по Ираку. Движение Европы к политическому единству замедлилось бы из-за внутренних разногласий, а Россия снова начала бы играть мускулами в Украине, Грузии и даже в Балтийских государствах и Польше. Холодная война, закончившаяся в 1990 году, могла бы возобновиться в какой-то иной форме, с новым идеологическим или территориальным поворотом, если бы просторы посткоммунистической Европы остались вне Атлантического сообщества.
Таким образом, прорыв в процессе построения Европы, произошедший в 1990-е годы в результате действия различных движущих сил, и подписание Маастрихтского договора, который формально зафиксировал образование Европейского союза; принятие в него прежде нейтральных западноевропейских государств – Швеции и Финляндии; введение евро; отмена пограничного контроля внутри Европейского союза (Шенгенские соглашения); формирование общеевропейской оборонной политики и создание сил быстрого реагирования Евросоюза – все это означало, что последнее десятилетие XX века было отмечено возросшей позитивной ролью Запада на мировой арене. Америка и Европа, геополитическая сверхдержава и экономический гигант с нарождающейся общей политической идентичностью, действуя сообща, при желании могли бы добиться чего угодно.
Рис. 3. Расширение НАТО и ЕС после окончания холодной войны. Подготовил Бретт Эдкинс
А пока новая реальность способствует тому, чтобы объединенными усилиями следовать общей конструктивной повестке дня, придерживаясь доброжелательного и оптимистического взгляда Клинтона на проблему глобализации. Совокупное влияние Америки и Европы привело к успешному завершению в 1994 году невероятно сложных и конфликтных торговых переговоров, известных как Уругвайский раунд, по Генеральному соглашению о тарифах и торговле. В итоге 1 января 1995 года была создана Всемирная торговая организация, что обозначило важный шаг в направлении формирования всеобщего экономического порядка, соответствующего растущему пониманию наднациональной солидарности. Создание ВТО внесло в складывающийся механизм урегулирования конфликтных интересов вклад, без которого проблема огромного неравенства в экономических условиях, существующих в мире, не может найти решения, что уже значительное достижение.
Принятие в ВТО Китая в 2001 году, ставшее возможным после нескольких лет терпеливых переговоров, начатых Соединенными Штатами и Европейским союзом, было еще одним шагом на длинном, но необходимом пути, ведущем к включению потенциальной мощной экономической силы в более тесно взаимодействующую и более управляемую мировую экономическую систему. Вступление Китая ускорило образование так называемой Большой двадцатки – блока развивающихся государств, руководимого Китаем, Индией, Южной Африкой и Бразилией. Экономически более слабые государства, таким образом, впервые приобрели подлинный политический вес в процессе идущих переговоров о более равноправной мировой системе торговли. Тем самым утверждение Клинтона, что глобализация «не может быть обращена вспять», постепенно приобретало правовое значение.
Однако вступление Китая в ВТО имело и свою политическую цену. Для того чтобы способствовать прогрессирующей интеграции китайской экономики в мировую систему, Соединенные Штаты в 1999 году предоставили Китаю режим наибольшего благоприятствования, не обусловив это обычным требованием признания прав человека. С некоторой неохотой, но Клинтон пошел на такое решение, резонно полагая, что в перспективе Китай, принявший международные правила и вступивший в более тесные отношения взаимозависимости, неизбежно постепенно придет к уважению прав человека. Глобализация, логически заключил Клинтон, в конечном счете компенсирует моральную обеспокоенность, вызванную уступками.
Но если все большая углубленность Китая в глобальную взаимозависимость давала в целом положительный результат, то два других события, отмеченных в хронике президентства Клинтона, потенциально были более опасными для Атлантического сообщества с точки зрения его перспективной роли в международных делах. Этими событиями были финансовый кризис в Азии и обострение разногласий между Америкой и Европой относительно наднациональных правил.
Жесточайший кризис ликвидности в Юго-Восточной Азии в 1997 году, вызванный ухудшением финансового состояния Японии и масштабом спекуляций недвижимостью и валютой (включая агрессивные операции американских валютных трейдеров на валютном рынке Таиланда, затрагивающие его государственные резервы), быстро распространился на Тайвань и Южную Корею. На первом этапе США не успели вовремя отреагировать, но в начале 1998 года министр финансов США Роберт Рубин провел операции, закончившиеся запоздалой стабилизацией. Тем не менее в Азии возобладало мнение, что в кризисе была виновата Америка.
Тот факт, что многие возлагали вину на политику, проводимую Международным валютным фондом, где США играли доминирующую роль, в сочетании с осторожностью и конструктивными действиями Китая (включая его решение не девальвировать свою валюту), вызвал в Восточной Азии рост интереса к поиску формы регионального сотрудничества под руководством Китая и/или Японии и к сотрудничеству с регионом, менее зависимым в финансовом отношении от США и Европейского союза.
Другим событием, разочаровавшим всех надеявшихся на то, что эффективное лидерство Америки сформирует мир, подчиненный единым правилам, было возникновение разногласий между Америкой и Европой относительно наднациональных правил. Соединенные Штаты возражали против таких политически чувствительных соглашений, как Оттавский договор, запрещавший пехотные мины (не принятый ввиду представленного военными законного возражения, что войска США в Южной Корее развернули широкие минные заграждения вдоль линии перемирия с чисто оборонительными целями), и Римский статут нового Международного уголовного суда (МУС), в соответствии с которым военному персоналу США могло бы грозить международное судебное преследование за военные преступления. Клинтон действительно подписал последний договор в самом конце своего президентства, но не представил его на ратификацию. Такая попытка, конечно, потерпела бы неудачу в Конгрессе, настроенном все более скептически в отношении взглядов Клинтона.
Еще один удар по репутации Клинтона как прозорливого лидера нанесла неудачная попытка Соединенных Штатов поддержать международные усилия, направленные на принятие мер против возрастающей угрозы глобального потепления. Киотский протокол – продукт длительных переговоров, начавшихся в середине 1990-х годов, – стал в США объектом широких партийных дебатов и вызвал открытое противодействие групп, представляющих крупные экономические интересы. В середине 1997 года, в конце первого срока президентства Клинтона, Сенат США выстрелил в его сторону, одобрив поразительным большинством голосов – 95 «за» и ни одного «против» – резолюцию, отвергающую Протокол на том основании, что он ни целесообразен, ни справедлив. И хотя вице-президент Гор, главный американский адвокат протокола, подписал его от имени Америки в конце 1998 года, Клинтон, верно оценив общественное мнение, пустил это дело на самотек.
К концу эры Клинтона ожидания многообещающих свершений при его президентстве сменились большими сомнениями. Только расширение и консолидация Атлантического сообщества по-прежнему оценивались как стратегическое достижение. Но его способность определять глобальную цель уже шла на спад, и вскоре однобокость подходов преемника Клинтона нанесла ей серьезный ущерб. Центральное направление политики Клинтона – глобализация как «экономический эквивалент силы природы» – подвергалось интенсивной критике. Антиглобалистские настроения питали зарождавшийся антиамериканизм, и во время третьей сессии ВТО на уровне министров, проходившей в Сиэтле в 1999 году, массовые демонстрации воспрепятствовали проведению нового раунда многосторонних торговых переговоров.
Америка также становилась все более скептически настроенной в отношении дальнейшего мирового сотрудничества. Росло число американцев, с подозрительностью относящихся к понятию «наднациональное». В середине первого срока президентства Клинтона (1994 г.) во время выборов в Конгресс Республиканская партия добилась больших успехов и в резких националистических тонах пошли разговоры о «Революции Гингрича», а к вызову лидерству президента добавились его личные неприятности. Его репутации нанес ущерб длительный скандал, доминировавший в политической жизни Вашингтона (и бывший основной темой частных разговоров) в течение целого года с начала 1998 до начала 1999 года, серьезно понизив шансы Клинтона получить поддержку собственных избирателей. Ирония заключалась в том, что меняющееся восприятие американской политики и ухудшение при этом личной репутации Клинтона делали трудноприемлемым провозглашенный им принцип: «внешние дела – продолжение внутренней политики другими средствами». По мере того как внутренняя политика все сильнее отстаивала свои права, идеалистические замыслы Клинтона все более становились ее жертвой.