Таким образом, связь между бюджетным методом ведения государственного хозяйства и функциями государства, государственным суверенитетом, выражающая публично-правовые основы первого, заключается в следующем. Во-первых, реализация государственного суверенитета проявляется в установлении государством нормативных основ ведения государственного хозяйства бюджетным методом, вследствие чего развиваются бюджетные правоотношения с участием государства. Во-вторых, выполнение функций государством, связанных с реализацией его суверенных (и несуверенных) полномочий, требует финансово-материальных ресурсов. Эти денежные средства сосредотачиваются в режиме бюджетных доходов и используются в режиме бюджетных расходов.
Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства обусловлены его экономическими основами.
Экономические основы исследуемой категории заключаются в том, что функционирование бюджета имеет черты распределительного процесса, присущего финансам в целом. Возлагаемая на бюджет функция распределения денежных средств в виде распределения национального дохода проявляется на ведомственном и территориальном уровнях. Первый затрагивает организации и иные хозяйствующие субъекты (направление им денежных средств из бюджета – в режиме расходов бюджета, уплата ими обязательных и иных платежей, поступающих в бюджет – в режиме доходов бюджета), второй касается межтерриториального распределения денежных средств.
Межтерриториальное распределение бюджетных средств выступает важнейшей составляющей бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Показателем финансового благополучия государства является уровень экономического развития публично-правовых образований в его составе. Поэтому государство обязано обеспечить свои территории необходимым объемом финансовых ресурсов. Одним из обеспечивающих факторов служит так называемое «бюджетное регулирование», охватывающее юридически установленное распределение бюджетных средств в режиме нормативов отчислений от доходов из одного бюджета бюджетной системы государства в другой (регулирующие доходы бюджета), межбюджетные отношения, в рамках которых разрешаются вопросы распределения бюджетных средств, из одного бюджета в другой выделяются средства в виде дотаций, субвенций, субсидий (межбюджетные трансферты).
Таким образом, экономические основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в организации бюджетных правоотношений как денежных, имеющих публичное предназначение, обусловленное потребностями перераспределения части национального дохода, сосредоточенного в бюджете, в целях финансового обеспечения задач и функций государства на разных территориальных уровнях.
Формирование и применение бюджетного метода ведения государственного хозяйства как основополагающей финансово-правовой категории дает почву также тому, что государственное хозяйство и частное хозяйство имеют существенные различия, хотя и основаны, изначально, на отношениях собственности. Их разграничение обусловлено различной природой публичного и частного права, публичных и частных финансов, служащей предметом многочисленных научных исследований. Важность данного разграничения объясняется тем, что в экономической литературе, как российской, так и зарубежной, многие категории, носящие характер финансово-правовых – а значит, публичных («доходы», «бюджет»), употребляются в контексте отношений между частными субъектами («семейный бюджет», денежные средства организаций, «бюджетная система предприятия» и др.). Это вызывает вопросы относительно трактовки их содержания.
Существенным отличием государственного и частного хозяйства является то, что действия уполномоченных субъектов в рамках первого и соответствующие им отношения напрямую не подчиняются принципам построения экономической системы (принципу свободной конкуренции, спроса и предложения и др.), не складываются стихийно под влиянием экономически значимых обстоятельств. Они обусловлены публичными потребностями – реализацией функций и задач государства, государственным суверенитетом и государственным управлением, подразумевают организацию и функционирование публично значимого денежного фонда, основанные на жестких юридических предписаниях, исполнение которых гарантировано государственным контролем и принуждением. Государство в принудительном порядке обеспечивает свои доходы; производит расходы в соответствии с общественными потребностями, оказывает всестороннее управленческое воздействие на общественные отношения. Развивающиеся в рамках частного хозяйства отношения подвергаются, прежде всего, субъективной оценке их участников относительного целесообразности и эффективности для реализации частных интересов конкретных субъектов, а также принципам сложившейся в стране экономической системы. Тем не менее, нельзя отрицать, что имеющие место в экономике процессы оказывают влияние и на публичные финансы – бюджет (например, планирование в нем расходов с учетом необходимости оказать финансовую поддержку различным сферам экономики, снижение уровня прибыли организаций сказывается на пополнении доходов бюджета от налога на прибыль и т. д.).
Следовательно, различия государственного и частного хозяйства значительно глубже, нежели по количественным характеристикам финансов («размер государственных финансов больше, чем частных»). Однако, исходя из тенденций современного правового регулирования, следует признать, что некоторые из методов частного хозяйства получают применение и в рамках государственного хозяйства (займы, выпуск ценных бумаг и т. д.). При этом сущностные моменты различия публичного и частного начала сохраняются.
Немаловажно также заметить, что различия природы государственного и частного хозяйства обуславливают отличия порядка разрешения споров, юридических конфликтов, возникающих в рамках соответствующих финансовых отношений. Например, финансово-правовые споры, возникающие в связи с уплатой налогов, поступающих в доходы бюджета, разрешаются исключительно в соответствии с нормами публичного права (административное принуждение, финансовая ответственность; административная юрисдикция). Споры, связанные с платежами, производимыми в рамках частных договорных отношений, присущих частному хозяйству, могут быть разрешены с помощью гражданско-правовых инструментов (переговоры, двустороннее изменение содержания договоров, мировые соглашения).
Таким образом, бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет следующие характерные черты. Он подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и публично-правовых образований в его составе; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг; 5) организационно-процедурные механизмы обеспечения должного формирования и использования бюджета в виде бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.
Бюджетный метод – единственно легитимный способ ведения государственного хозяйства. Он позволяет сформулировать юридический режим реализации права государственной (муниципальной) собственности на публичные денежные средства – бюджет; централизованно управлять сосредоточением и использованием денежных средств в режиме государственных доходов и расходов; на легитимной основе дифференцировать подходы к видам государственных расходов; обеспечить подконтрольность операций с государственными средствами; оптимизировать управление бюджетными правоотношениями, сферой финансов в целом и с помощью финансов.
Целью бюджетного метода ведения государственного хозяйства является создание гарантий финансовой обеспеченности государства и входящих в его состав публично-правовых образований, опосредуемых наличием в их ведении централизованного денежного фонда, образованного и функционирующего в установленном законом порядке. Следовательно, понятия «государственное хозяйство» и «бюджет» являются взаимосвязанными понятиями, второе выражает, обуславливает особенности организации функционирования государства в сфере финансов, т. е. особенности государственного хозяйства. Соответственно, сложившиеся сущностные черты бюджета характеризуют суть бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
Сформулированные выводы позволяют определить теоретико-правовое понятие бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его юридических и экономических свойств. Он рассматривается как способ управления формированием и использованием бюджетных ресурсов государства и иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях и предоставления общественно значимых услуг в связи с реализацией бюджетно-правового статуса государства как субъекта публичного права.
Итак, «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» выступает фундаментальной финансово-правовой, бюджетно-правовой категорией. Эта категория выражает специфику функционирования государства как субъекта публичного права в сфере публичных финансовых правоотношений, позволяющих реализовать его экономические и связанные с ними организационно-имущественные интересы.
Сложившиеся черты бюджетного метода ведения государственного хозяйства послужили основой для становления объективно необходимого бюджетно-правового регулирования, соответствующей отрасли законодательства. В свою очередь, данное правовое регулирование, носящее публичный характер (сфера публичных финансов), подразумевает установление отраслевого – финансово-правового, точнее, бюджетно-правового – статуса государства. Любая отраслевая характеристика государства получает отражение в специальных (отраслевых) категориях, понятиях. Такой специальной категорией в ракурсе финансового права выступает «бюджетное устройство государства». Исходя из отмеченного, сферой реализации бюджетного устройства является бюджетный метод ведения государственного хозяйства. Установление бюджетного устройства государства означает, что публичные финансы достигли высокого уровня юридического регулирования в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
1.3. Принципы бюджетно-правового регулирования: теоретико-правовые подходы
Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.
Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения.
Справедливость и законность
Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного», что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.
Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. iustitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив». Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.
Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно и… говорит им “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной”».
Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как всем иным местам Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.
Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае – это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу представляется более соответствующей отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.
Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию преступления, легализации преступных деяний.