В заключение хотелось бы отметить следующее. В настоящее время происходит, пользуясь терминологией профессора Л. Л. Попова, подлинный «ренессанс государственного управления». Действительно, впервые в отечественной практике термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление. В ст. 3 Федерального закона от 26 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» государственное управление определяется как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Продолжается поиск наиболее эффективной модели государственного управления, которая позволит провести в жизнь социально-экономические преобразования.
Хочется верить, что ренессанс государственного управления в современной России будет столь же плодотворным для социально-экономического развития нашей страны и благополучия ее граждан, какой оказалась для мировой культуры великая Эпоха возрождения.
Глава 2. Механизм осуществления государственного управления
2.1. Понятие формы государственного управления
Проблема форм государственного управления (форм управления) относится к числу «вечных» проблем науки административного права, так как управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан. Актуальность, теоретическое и практическое значение этой проблемы значительно возрастают в современных условиях глобализации, нестабильной международной обстановки, сложной кризисной ситуации в экономике нашей страны.
Именно формы управления служат важным инструментом, посредством которого воплощается в жизнь правовая модель исполнительной власти Российского государства, закрепленная в Конституции 1993 г. Эти формы призваны обеспечивать законность, упорядоченный характер управленческой деятельности, наиболее целесообразное, оперативное выполнение органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций, своих полномочий, а также рациональное использование ими методов управления с наименьшими затратами времени, кадровых, финансовых, материально-технических и других ресурсов. От умелого и профессионального выбора и применения форм управления субъектами исполнительной власти во многом зависит эффективность реализации законов и государственной политики, в первую очередь антикризисных мер, в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.
История развития российской науки административного права свидетельствует о том, что процесс формирования теории форм управления, как и науки этой отрасли права в целом, проходил неравномерно и противоречиво. Следует отметить, что некоторые вопросы, касающиеся форм управления рассматривались в трудах ученых-администраторов (полицеистов) уже в конце XIX начале XX века. В данный период еще отсутствовало четкое разграничение понятий «форма управления» и «метод управления», не была разработана классификация этих форм. Главное достижение науки административного (полицейского права) дореволюционного времени заключалось в построении фундамента научной концепции административно-правовых (публичных) актов – одной из основных форм государственного управления. В советский период XX в. исследование данной темы постепенно становится одним из приоритетных ее направлений. Существенный вклад в разработку этого направления внесли, в частности, известные ученые-административисты: Евтихиев И. И., Бахрах Д. Н., Козлов Ю. М., Лазарев Б. М., Лунев А. Е., Салищева Н. Г., Сорокин В. Д., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. и др. В указанный период были разработаны фундаментальные теоретические вопросы о понятии категории «формы государственного управления», классификации этих форм, о юридической природе «правовых» и «неправовых форм», об их взаимодействии с методами управления. Однако кардинальные изменения, произошедшие в 90-х годах XX в. – начале XXI в. во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства и получившие отражение в Конституции РФ 1993 г., обусловили необходимость переосмысления концепции о государственном управлении, его сущности и содержании, о соотношении понятий «государственное управление» и «исполнительная власть», а также о формах и методах управления. Исследованию этих проблем много внимания уделено в научных трудах Бахраха Д. Н., Бачило И. Л., Козлова Ю. М., Манохина В. М., Коренева А. П., Старилова Ю. Н., Тихомирова Ю. М. и других.
Вместе с тем на сегодняшний день теория форм государственного управления еще недостаточно разработана и нуждается в совершенствовании. В ней имеют место существенные концептуальные «пробелы», малоисследованные, спорные вопросы. В литературе до сих пор нет единого мнения о наименовании категории «формы государственного управления», отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение понятия этой категории и ее сущность раскрывается по-разному, сомнения вызывает характеристика юридической природы отдельных видов форм. Научная концепция форм государственного управления уже не в полной мере отвечает потребностям интенсивно развивающейся практики управленческой деятельности, в процессе которой зарождаются новые формы, не получившие пока должного внимания административистов.
В настоящее время в науке административного права отсутствует единая терминология для обозначения категории «формы государственного управления» и используются различные дефиниции. В научной и учебной литературе применяются как традиционные термины («формы государственно-управленческой деятельности», «формы деятельности (действий) органов государственного управления», «формы реализации компетенции субъектов административного права»), так и новые понятия, введенные в научной оборот после принятия Конституции 1993 г. («формы реализации исполнительной власти», «формы деятельности исполнительной власти», «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти», «формы деятельности публичной (государственной) администрации и др.). Большинство из перечисленных терминов отражают лишь отдельные стороны категории «формы государственного управления», но не дают общего представления о ее сущности и юридической природе. Их, по-нашему мнению, желательно использовать для обозначения конкретных видов форм управления.
Что касается вопроса о выборе термина для наименования анализируемой категории в широком смысле, то в данном случае научный интерес несомненно представляют дефиниции «формы государственного управления» («формы управления») и «формы реализации исполнительной власти» («формы исполнительной власти»), которые наиболее часто встречаются в трудах административистов.
В науке административного права можно выделить две основные позиции, касающиеся соотношения указанных понятий. Сторонники одной точки зрения, например, Старилов Ю. Н., используют их как синонимы и нередко отождествляют. Их позиция базируется на выводе о тождественности категорий «исполнительная власть» и «государственно-управленческая деятельность».
Однако с методологической точки зрения более обоснованной представляется позиция административистов, которые утверждают, что понятие «государственное управление» шире понятия «исполнительная власть». Исполнительная власть во многом предопределяет содержание государственного управления, является его главным элементом. Но содержание управленческой деятельности субъектов исполнительной власти не исчерпывается реализацией целей, задач, функций этой ветви власти. Органы исполнительной власти осуществляют также внутриуправленческую деятельность, направленную на обеспечение нормальной работы их аппарата, на создание различных условий, необходимых для выполнения ими своих основных функций. Кроме того, следует учитывать тот факт, что субъектами государственного управления наряду с органами исполнительной власти являются иные государственные исполнительные органы (Центробанк России, Счетная палата РФ, Пенсионный фонд РФ и др.), наделенные определенными юридически властными полномочиями. В этой связи представители второй точки зрения справедливо, на наш взгляд, считают, что термин «формы государственного управления» тоже носит более общий характер, чем понятие «формы реализации исполнительной власти», которые являются одним из видов форм управления.
Таким образом, для наименования рассматриваемой категории в широком смысле целесообразно, на наш взгляд, использовать термин «формы государственного управления», как более емкий по своему значению, позволяющий охватить все виды форм управления и отразить их общие признаки.
В законодательстве РФ не сформулировано легальное определение понятия «формы государственного управления». Одна из основных причин указанного правового пробела заключается, на наш взгляд, в том, что в науке административного права до сих пор, как отмечалось ранее, отсутствует общепризнанное научно обоснованное определение данной категории, хотя эта проблема фактически с конца XIX в. находится в центре внимания административистов. В литературе существует много различных подходов к раскрытию сущности форм государственного управления, но ни одно из предлагаемых авторами определений, по – нашему мнению, не дает целостного полного представления о понятии рассматриваемой категории.
Это обусловлено прежде всего тем, что формы таких сложных политико-правовых явлений как «исполнительная власть» и «государственное управление» сами представляют собой сложные многогранные категории, призванные отражать различные стороны таких явлений. В этой связи в теории административного права проблемы организации и деятельности исполнительной власти, как целостной системы, с методологической точки зрения принято исследовать в трех аспектах: структурном, функциональном, процессуальном. И. Л. Бачило, справедливо подчеркивает, что «только совокупность этих признаков, их сбалансированность при организации системы позволяют говорить о механизме деятельности конкретной ветви власти как системы и предъявлять определенные требования к элементам, которые составляют эту систему».
В научном плане указанный подход издавна применяется многими административистами и к исследованию проблем форм государственного управления. Он позволяет делить формы государственного управления на три вида: структурные формы системы исполнительной власти, определяющие ее внутреннее строение; функциональные формы внешнего выражения деятельности (действий) субъектов исполнительной власти и административно-процессуальные (процессуальные) формы, устанавливающие порядок осуществления государственно-управленческой деятельности.
Доминирующее положение среди форм государственного управления принадлежит функциональным формам, так как именно они являются средствами внешнего выражения содержания исполнительной власти, т. е. ее задач, функций, компетенции органов исполнительной власти (должностных лиц), методов их деятельности.
Структурные и административно-процессуальные (процессуальные) формы управления также имеют важное значение для обеспечения эффективного функционирования исполнительной власти.
Структурные формы используются для организации исполнительной власти, государственного управления с точки зрения определения их субъектного состава, т. е. видов государственных органов, назначением которых является реализация задач, функций и методов исполнительной власти, а также для решения организационных вопросов, связанных с созданием конкретных органов.
Структурные формы призваны выполнять следующие функции. Они обеспечивают: 1) существование исполнительной власти, как целостной системы, представляющей собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих подсистем федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) целостность подсистем указанных органов, которые одновременно являются самостоятельными системами органов исполнительной власти соответственно на федеральном и региональном уровнях; 3) целостность каждого органа исполнительной власти как организационной системы взаимодействующих структурных подразделений этого органа, включая должности государственных служащих в качестве первичного звена указанной системы.
Структурные формы определяют внутреннее строение системы исполнительной власти в целом и ее отдельных структурных элементов. Кроме того, эти формы выполняют еще одну важную функцию. Они устанавливают внешние организационные границы системы исполнительной власти, ее место в системе единой государственной власти Российской Федерации, а также обеспечивают взаимодействие субъектов исполнительной власти с органами законодательной, судебной ветвей власти и органами местного самоуправления. В. Г. Афанасьев справедливо подчеркивал, что структура не только выделяет совокупность компонентов как нечто целостное, отграниченное от внешней среды, но и организует коммуникации целого с внешними условиями. Это положение имеет прямое отношение к структуре системы исполнительной власти в целом и структуре каждого ее звена.
Административно-процессуальные формы (административные процедуры, административная юстиция), так же как и структурные формы, применяются на практике в целях обеспечения организации осуществления субъектами исполнительной власти государственно-управленческой деятельности. Однако административно-процессуальные формы управления призваны выполнять иные функции. Они определяют порядок совершения органами исполнительной власти (должностными лицами), иными субъектами государственного управления управленческих действий, их последовательность. Эти формы устанавливают юридические факты, с наличием которых связывается возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных отношений, субъектами которых являются органы исполнительной власти (должностные лица), реализующие свои функции и полномочия в рамках указанных отношений. Административно-процессуальные формы определяют стадии, процессуальные сроки разрешения субъектами исполнительной власти разного рода административных дел, а также виды процессуальных документов, при помощи которых оформляются управленческие решения, по таким делам.
Значение этих форм заключается также в том, что они устанавливают процессуальный статус участников административно-процессуальных отношений, т. е. процессуальные полномочия субъектов исполнительной власти, процессуальные права физических, юридических лиц, гарантии этих прав, и процессуальные обязанности субъектов. От качества административно-процессуальных форм управления во многом зависит обеспечение законности и качества принимаемых органами исполнительной власти (должностными лицами) решений, совершаемых ими управленческих действий по реализации этих решений.
Представляется необходимым отметить еще два момента. Во-первых, административные процедуры как формы управления используются в процессе осуществления органами исполнительной власти (должностными лицами) позитивной государственно-управленческой деятельности, связанной с правомерным поведением субъектов административно-правовых отношений. А административная юрисдикция в качестве формы управления применяется в следующих случаях: 1) при разрешении органами исполнительной власти (должностными лицами) индивидуальных дел по административным спорам (конфликтам) между субъектами исполнительной власти и неподчиненными им гражданами, их общественными объединениями, юридическими лицами (в порядке обжалования указанными лицами или оспаривания прокурором решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц); 2) при разрешении дел об административных правонарушениях, а также в связи с применением административных предупредительных или пресекательных мер административного принуждения.
Во-вторых, административно-процессуальные формы используются субъектами исполнительной власти главным образом для совершения внешних действий государственно-властного характера по оказанию непосредственно управляющего воздействия на объекты управления (например, процедуры государственной регистрации юридических лиц, лицензирования их деятельности, осуществления контроля, надзора этой деятельности). Такие формы применяются также для осуществления органами исполнительной власти внутриуправленческой деятельности (процедуры подготовки нормативных правовых актов, выполнения поручений вышестоящих органов, ведения делопроизводства, проведение совещаний (заседаний). В то же время некоторые действия органов исполнительной власти (должностных лиц), осуществляемые в рамках организационных мероприятий или материально-технических операций, не требуют процессуального оформления.