Под административно-правовыми функциями органа исполнительной власти предлагается понимать нормативно зафиксированные виды (направления) деятельности данного органа в установленной для него сфере административных и иных публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования гражданами и организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.
Сопоставимо с перечнем основных административно-правовых задач можно выделить соответствующие им административно-правовые функции органов исполнительной власти.
В частности, решая задачу по установлению общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, органы исполнительной власти осуществляют такую административно-правовую функцию как нормативное правовое регулирование в установленной законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ сфере деятельности. Такого рода нормативно зафиксированную деятельность органов исполнительной власти можно назвать административным нормотворчеством. К примеру, административное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти выражается в принятие собственных нормативных правовых актов, как правило, приказов по вопросам, указанным в соответствующих положениях о данных органах, которые являются неотъемлемой частью соответствующего постановления Правительства РФ либо указа Президента РФ, принимаемых на основании и в соответствии с указами Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2016) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 23.05.1996 № 763 (ред. от 14.10.2014) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Выполняя задачу по предоставлению и обеспечению реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага, органы исполнительной власти непосредственно или через подведомственные или иные организации предоставляют персонифицированным гражданам и организациям публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения и др. Данный вид деятельности органов исполнительной власти является административно-правовой функцией, которую логично назвать административным правопредоставлением. Например, деятельность органов исполнительной власти по предоставлению пенсий и государственных льгот, регистрация актов гражданского состояния, регистрация права собственности на недвижимое имущество и сделок с ним.
Проводя официальную оценку отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам, органы исполнительной власти осуществляют такую административно-правовую функцию, которую можно назвать административным санкционированием. В данном случае, следуя этимологическому и юридическому толкованию, санкционирование буквально означает давать санкцию на что-либо, утверждать что-либо, разрешать, одобрять, признавать законным, правильным. Административным санкционированием является, к примеру, официальная оценка правомерного использования техногенных и природных источников опасности. В том числе, регистрация автомобиля, воздушного или морского судна, лекарственных средств, опасных производственных объектов, сертификация и декларирование продукции, государственная экологическая экспертиза. К административному санкционированию следует отнести также выдачу органами исполнительной власти разнообразных лицензий, разрешений, удостоверений на право управления автомобилем, маломерным судом, самоходными машинами и другими видами самоходной техники.
Выполняя задачи по предупреждению, выявлению и устранению административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений (в том числе, например нарушения законодательства о налогах и сборах, налоговые правонарушения, нарушения антимонопольного законодательства, нарушения лицензионных требований, иные нарушения обязательных требований), органы исполнительной власти выполняют административно-юрисдикционную функцию, которая включает в себя проведение разнообразных проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, иных граждан и их объединений в ходе государственного контроля и надзора, а также применение мер административной ответственности и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, иных мер административно-правового принуждения, в том числе, например, выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, принудительный отзыв продукции, снятие товара с производства, приостановление действия лицензии, меры принудительного исполнения и др.
Выполняя задачу досудебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений, органы исполнительной власти выполняют функцию административного арбитрирования, в рамках которой рассматриваются жалобы граждан и организаций, как в общем досудебном порядке, установленном ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в специальном порядке, предусмотренном иными федеральными законами, например, в порядке, установленном НК РФ, КоАП РФ и др.
Выполняя задачи по противодействию чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного и иного рода, органы исполнительной власти выполняют административно-казуальную функцию, в рамках которой выявляют, предупреждают, ликвидирую разнообразные чрезвычайные и другие ситуации природного, техногенного, иного рода, способные причинить или причиняющие вред частным и публичным правам, законным интересам Данная функции органов исполнительной власти, к примеру, связана с выявлением, предупреждением чрезвычайных ситуаций, ликвидацией эпидемий, эпизоотий, пожаров, аварий, наводнений, дорожно-транспортных происшествий и т. п.
Выделяемые административно-правовые функции органов исполнительной власти имеют ряд характерных признаков.
Во-первых, административно-правовые функции органов исполнительной власти в обязательном порядке должны быть закреплены в нормах закона или иного правового акта Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, выделяемые функции реализуются органами исполнительной власти в административно-правовой сфере с участием граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления.
В-третьих, данные функции, по сути, являются специфическим средством достижения целей исполнительной власти, установленных государством в сфере административно-правового регулирования. Осуществляя административно-правовые функции, орган исполнительной власти обеспечивает согласованность действий и решений граждан и организаций, органов публичной власти по соблюдению, исполнению и использованию норм законов и иных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, а также устраняет препятствия, возникающие на пути реализации указанных норм.
В-четвертых, посредством административно-правовых функций органы исполнительной власти решают поставленные государством перед исполнительной властью административно-правовые задачи.
В-пятых, для реализации возложенных административно-правовых функций органы исполнительной власти и их должностные лица наделяются законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или иным нормативным правовым актом государственными (административными) полномочиями. Они представляют собой значительный арсенал прав, которые для них являются одновременно обязанностью по изданию правовых актов, заключению договоров, а также совершению иных действий по обеспечению исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов.
Для уяснения отдельных особенностей административно-правовые функции органов исполнительной власти можно классифицировать их на отдельные виды по ряду специальных критериев.
1. В зависимости от целевой направленности административно-правовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на административно-распорядительные и административно-охранительные.
2. По характеру вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления можно выделить административно-публичные (внешневластные) и административно-служебные (внутриорганизационные и внутрисистемные) функции органов исполнительной власти.
3. В зависимости от значимости решаемых государственных задач можно выделить основные и производные административно-правовые функции органов исполнительной власти. К основным административно-правовым функциям органов исполнительной власти следует отнести наиболее общие, важнейшие направления деятельности данных государственных органов по осуществлению основных административно-правовых задач исполнительной власти (к примеру, административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное санкционирование, административно-защитная деятельность, административно-юрисдикционная деятельность, административно-казуальная деятельность). Производными административно-правовыми функциями следует считать отдельные виды основных направлений административной деятельности органов исполнительной власти. К примеру, издание нормативных правовых актов Правительства РФ, издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предоставление государственных льгот, выдача лицензий и разрешений, государственная регистрация актов, прав, объектов, проведение проверок государственного контроля и надзора, расследование дорожно-транспортных происшествий и т. д.
4. В соответствии с принципом федерализма административно-правовые функции органов исполнительной власти можно подразделить на две группы:
1) функции органов федеральной системы исполнительной власти;
2) функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ.
Административно-правовые функции органов федеральной системы исполнительной власти состоят в обеспечении исполнения норм федерального законодательства (Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, иных нормативных правовых актов РФ) на всей территории Российской Федерации. Административно-правовые функции органов системы исполнительной власти субъектов РФ сводятся к обеспечению исполнения Конституции, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также к обеспечению исполнения конституции (устава), законов и других собственных нормативных правовых актов на территории субъекта РФ.
5. В зависимости от степени унификации административно-правовые функции органов исполнительной власти могут быть типизированными и специализированными.
Например, типизированными административно-правовыми функциями федеральных органов исполнительной власти являются предусмотренные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и реализуемые федеральными органами исполнительной власти независимо от сферы их деятельности. К примеру, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом. К специализированным административно-правовым функциям федеральных органов исполнительной власти следует отнести, к примеру, административно-правовые функции, осуществляемые в отдельных формально определенных сферах административно-правового регулирования: в сфере внутренних дел, юстиции, иностранных дел и др.
Предложенный подход к пониманию цели, задач и функций исполнительной власти, раскрывает особенности административно-правовой природы данной ветви государственной власти в Российской Федерации и поэтому может быть использован при разработке долгожданного законопроекта, устанавливающего единые исходные начала организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в административно-правовой сфере.
1.3. Административно-правовые отношения в сфере исполнительной власти
Государственное управление, являясь комплексным экономико-политическим явлением, материализуется, получает социальную определенность через ряд взаимосвязанных, но самостоятельных правовых институтов, среди которых форма правления, представительная власть, законодательство, судебная система, государственное устройство, прокурорский надзор, исполнительная власть. Все они в совокупности призваны и предназначены для осуществления государственного управления в широком смысле.
Наделение исполнительной власти функцией монопольного управления экономическими, социальными, политическими процессами, текущими в стране означает потерю другими структурными элементами механизма управления самого смысла существования, превращение их в атрибутивные институты для «внешнего употребления». Такое положение вещей сложилось в частности, в результате государственного переворота 1917 года, результатом которого стало долгий период превалирования исполнительной власти над всеми другими государственными институтами. Правительство (Совет народных комиссаров и Совет Министров) было поставлено не только выше всех других органов государственной власти, но и над ними. Оставляя в стороне отдельную научную задачу исследования способов и форм осуществления подобной организации власти, отметим, что именно это приводило и приводит к неверному выводу о тождественности государственного управления и исполнительной власти. Причина этого, по мнению М. П. Петрова в том, что «Российская правовая политика в административной сфере… сохраняет черты излишне сильного административного влияния, авторитарности и политической конъюнктуры, что имеет внешнее выражение в гиперцентрализме и псевдомократическом характере власти, концентрации и централизации исполнительной власти, декоративности принципа разделения властей…». По нашему глубокому убеждению, исполнительная власть должна рассматриваться только в системе взаимодействия с другими институтами власти – Президентом, Федеральным собранием, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, властью и полномочиями субъектов федерации. Кабинет министров РФ – прежде всего орган власти, ответственный за организацию, юридическое и финансовое обеспечение выполнения актов других органов власти – федеральных законов, указов Президента, международных договоров, действующих на территории РФ, судебных решений. Именно для осуществления этой главной задачи по Конституции РФ Кабинет Министров наделяется собственными полномочиями и функциями, в том числе по руководству всей системой органов исполнительной власти – министерствами, агентствами, службами, надзорами, находящимися в ведении Правительства РФ. Полномочия Кабинета Министров РФ, таким образом, состоят как минимум из двух крупных пакетов – по руководству нижестоящими органами исполнительной власти и по организации правоприменительной деятельности и актов, принятых другими органами государственной власти.