Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.
Все отмеченное указывает на то, что казна является эффективным инструментом управления государственной и муниципальной собственностью.
Правовую основу управления лесным и водным фондами составляет ряд специальных федеральных законов (Лесной и Водный кодексы РФ, а также Гражданский кодекс РФ).
В соответствии с упомянутыми и иными нормативными актами, владение, пользование и распоряжение лесным и водным фондами отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации упомянутыми нормативными актами относятся: определение основных направлений государственной политики в области лесного и водного хозяйств; определение порядка организации и деятельности органов управления лесным и водным фондами; установление порядка распределения лесов и водных ресурсов по группам и категориям защитности; назначение системы платежей за пользование лесным и водным фондами и т. д.
В ведение субъектов Федерации законодательством относятся: разработка региональных программ по развитию лесного и водного хозяйств; участие в совершенствовании лесного и водного законодательства; распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным и водным фондами; экологическое воспитание и образование населения с обеспечением его необходимой природозащитной информацией и т. п.
Государственное управление упомянутыми фондами осуществляется органами общей и специальной компетенции.
В свою очередь, государственный контроль над соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах лесного хозяйства, водоохранных зон и прибрежных защитных полос законодательством возложен на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы управления, использования и охраны водного и лесного фондов.
Система природоресурсного и земельного законодательства Российской Федерации состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации; Конституции РФ; нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ; федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, включающих в себя Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ, является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права (права окружающей среды). Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый правовой режим.
Упомянутым законодательством природные и земельные ресурсы рассматриваются как основа жизнедеятельности граждан страны, и поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами правомерно отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие ресурсы.
Отдельные объекты, содержащие природные ресурсы, имеют особую специфику, поэтому предмет соглашения по поводу их разведки и добычи определяется федеральным законодательством.
Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются Федеральным Законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов не содержат.
Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств Мира.
Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеет Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Действующими нормативными актами ставится задача разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами и определяет, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.
Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.
Органы местного самоуправления, в свою очередь, также вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования, однако только в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.
И наконец, нормативные правовые акты могут также приниматься специально уполномоченными государственными органами, в ведении которых находятся вопросы управления, использования и охраны природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и др.).
Еще одним объектом управления государственной собственности являются акции. Государство управляет своими акциями на основе государственных нормативно-правовых документов, имеющих сложную и разветвленную систему, без которой невозможно эффективное регулирование данных отношений.
Основными нормативными правовыми актами данной группы являются: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 02.06.2010), Указ Президента РФ от 16.11.1992 № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (в редакции от 05.09.2001), а также нормативные правовые акты, распространяющие свое действие на отдельные отрасли экономики и их хозяйствующие субъекты.
В систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями, входят: нормативные правовые акты, устанавливающие основы управления государственным имуществом (Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009); постановления Правительства РФ – от 09.09.1999 № 1024, утвердившее Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ, и от 03.12.2004 № 738, утвердившее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»); распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р, утвердившее перечень открытых акционерных обществ и т. д.
Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 было утверждено положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности открытых акционерных обществ на основе предоставляемых ими экономических программ своего развития.
Как можно заметить, видовая специфика объектов государственной и муниципальной собственности закономерно обуславливает возникновение и развитие сложной системы нормативных актов, призванных решить как текущие, так и перспективные задачи, возникающие в процессе управления упомянутыми формами собственности.
В завершении нашей лекции должны быть рассмотрены вопросы, относящиеся к содержанию правовых ситуаций, затрагивающих имущественные интересы государства и требующие соответствующих управленческих решений.
Основное содержание упомянутых ситуаций связано с приобретением, оценкой, отчуждением (приватизацией), утратой и, наконец, учетом государственной (муниципальной) собственности.
Источники приобретения государственной и муниципальной собственности, как известно, могут быть самыми различными, и все они оговорены законодательством Российской Федерации (Конституция РФ, ГК РФ, специальные нормативные акты, конкретизирующие упомянутые источники). Как следует из упомянутых и иных нормативных актов, собственность может быть включена в государственный реестр в результате производства определенных объектов движимого и недвижимого имущества, в результате национализации или деприватизации, возмездного приобретения имущества в результате сделок купли-продажи, отчуждения со стороны физических и юридических лиц в соответствии с действующими нормативными актами и т. д.
Наибольшее число случаев отчуждения государственной или муниципальной собственности происходит в результате приватизации. Данное понятие приватизации и ее принципы определены в Федеральном законе 2002 года «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».
В числе вопросов, связанных с управлением государственной и муниципальной собственностью, существенное значение имеет порядок ее учета. В настоящее время данный аспект управления собственностью регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 № 352).
В соответствии с п. 3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным постановлением, объектами учета реестра являются:
а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;
б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности;
в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;
г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;
д) иное, находящееся в федеральной собственности, недвижимое и движимое имущество, в т. ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям.
В соответствии с п. 6 Положения, учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п.п. «а» и «б»), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с ч. 3 п. 17 Положения, учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (вред, от 28.09.2010 № 243-ФЗ).
Согласно действующему законодательству, государство, как и любой собственник, обеспечивает свои обязательства. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам имуществом, принадлежащим ей на праве собственности. Данное правило вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.
Здесь же следует обратить внимание на то, что согласно абзацу 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. Законодатель их числу обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (п.п. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Особенностями данного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.
Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Анализ действующего законодательства указывает также на пределы имущественной ответственности государства. В частности, согласно ст. 124, п. 1 ст. 126 и абзацу 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ, по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т. е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.
2.2. Понятие, основные элементы и функции системы управления государственной собственностью. Организация взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности
В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и, в то же время, сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть, цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней.
Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик, вплоть до смены форм собственности.