Один из исследователей ресурсного подхода Н. Д. Матрусов акцентирует внимание на необходимости разработки системы оценки национального богатства исходя из постулата, обусловливающего социально-экономическое благополучие и безопасность России. В первую очередь речь идет о масштабности вовлечения и эффективности использования национального богатства во всех сферах жизнедеятельности общества. В этом направлении первым шагом, по его мнению, должно стать «…последовательное выявление, инвентаризация и объективная оценка природных ресурсов, экономического капитала и человеческих ценностей региона, составляющих в совокупности его национальное богатство» [59. С. 156].
Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «широком» смысле как «…совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население – хозяйство – территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона».
В связи с этим при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы и реформированием межбюджетных отношений, а также перспективами регионального развития, необходимо опираться на фискальную оценку налогового потенциала. Таким образом, в «широком» смысле, налоговый потенциал – это совокупный объём налогооблагаемых ресурсов территории.
В теории фискального подхода под налоговым потенциалом понимается максимально возможная сумма налоговых платежей на данной территории. При обращении к слагаемости налогового потенциала исходят из приоритетов фискального подхода, а именно либо из совокупности налоговых баз, либо как суммы налоговых потенциалов федерального и регионального бюджета (фискальный подход) [23. С. 31]. Следовательно, это максимум налоговых поступлений, которые может при идеальных условиях обеспечить территория (субъект РФ или муниципальное образование). Так, Е. С. Мураховская понимает под налоговым потенциалом страны (территории) «совокупность всех видов налогов на продукцию, производство и прибыль, подоходных и социальных налогов, которые реально можно собрать в рамках данной территории в определенный временной период». Данный показатель характеризует финансовые возможности государства (региона). В данном контексте налоговые поступления являются продуктом двух основных факторов: налоговой базы и налоговой ставки. Первый во многом зависит от налогооблагаемой базы, второй – от уровня налоговых ставок и благосостояния (платежеспособности) общества. Таким образом, налоговый потенциал представляет собой ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи, т. е. финансовые ресурсы, которые через систему налогообложения и в соответствии с действующим законодательством должны поступить в бюджет (ресурсный подход) [64. С. 37].
Н. Д. Матрусов определяет налоговый потенциал в «узком» смысле как «…финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения…». Оценку налоговой активности региональных органов власти и, в первую очередь, оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю, по его мнению, целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в «узком» смысле через максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства. Хотя смысл указанного выше концептуального подхода в данной трактовке частично сохранён, всё же имеет место сужение содержания налогового потенциала в «широком» смысле. Согласно данной точке зрения определение налогового потенциала в «широком» смысле сводится к определению налогооблагаемых ресурсов, а экономические ресурсы региона могут не облагаться в тот или иной момент ни одним из налогов. В связи с этим оба подхода к определению исследуемого понятия на определённом этапе сводятся воедино, что, на наш взгляд, является недостатком.
Сущность налогового потенциала территории также рассматривают с позиции формирования доходной части бюджета и выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетный подход). Если занять позицию конечного получателя налоговых поступлений, то налоговый потенциал обернется потенциальным бюджетным доходом на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за финансовый год при использовании единых для территории условий налогообложения. В этом случае налоговый потенциал, как правило, рассматривается с позиции максимально возможных налоговых платежей, которые могут поступить в распоряжение общества, при определенных институциональных условиях, сформированных для предприятий и домохозяйств. Таким образом, предлагаем его определить как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен исходя из реализуемых межбюджетных отношений.
Один из сторонников межбюджетного подхода С. Н. Хурсевич [74]. Данная позиция строится на утверждении, что в целях усиления стимулирующей роли нормативов отчислений в бюджеты различных уровней расчёт их уровня необходимо осуществлять в привязке к величине налогового потенциала территорий, принимаемого в качестве основополагающего параметра оценки бюджетной обеспеченности различных типов территориальных образований. По содержанию налоговый потенциал территории в данном случае определяется как «…максимально достижимый объём бюджетно-налоговых поступлений, который может быть получен в рамках территории в сложившихся условиях хозяйствования».
В обобщённом виде суть данной позиции заключается в переходе от традиционных методов планирования бюджетных доходов «от достигнутого уровня» к оценке финансовых возможностей территорий и их учёте в системе распределительных отношений.
Исследователи, использующие налоговый потенциал регионов для целей межбюджетного выравнивания, указывают на необходимость определения данного понятия в соответствии с целями анализа и оценки, а также методики, используемой для самой оценки. Исходя из этого они определяют налоговый потенциал как «…способность региональных налогоплательщиков финансировать оказание государственных услуг в регионе при условии применения одинаковых для всех административно-территориальных образований правил налогообложения (налоговых ставок и состава налоговых льгот)» [22, 36, 37].
Группа исследователей, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, определяет налоговый потенциал как «…возможные налоговые поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учётом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых условий и усилий» [23]. При этом они выделяют ряд методологических проблем:
Во-первых, «…с позиции формирования конструкции и понятийного аппарата бюджетно-налоговой проблематики является ли правомерным рассмотрение «потенциально возможных» и «возможных налоговых поступлений», являющихся, по сути, однородными величинами, в одном случае как ресурса, а в другом – как потенциала территорий».
Во-вторых, «…в какой мере стандартизация условий формирования и аккумуляции налогов, осуществлённая посредством элиминирования территориальных налоговых льгот и учёта уровня собираемости налогов, может быть использована в качестве корректировочного параметра оценки величины налогового потенциала конкретного территориального образования.
Суть рассматриваемых вопросов сводится приверженцами данного подхода к оценке правомерности использования однородных терминологических выражений для качественной идентификации различных категорий. При этом следует иметь в виду, что введение синонимов (например, потенциально возможные налоговые поступления) при раскрытии содержательной основы категорий и конструировании понятийного аппарата снижает определённость и логику данной конструкции. В связи с этим исследователи высказывают точку зрения, согласно которой правомерным будет предположение о необходимости разделения содержательной основы рассматриваемых категорий с выделением и уточнением их собственной сущностной нагрузки, обусловленной спецификой выражаемых ею экономических отношений. Они указывают на то, что данная специфика просматривается достаточно чётко, если категорию «потенциал» трактовать как максимально возможный результат конкретного иерархического уровня хозяйствования, который может быть обеспечен при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов.
В результате налоговые доходы рассматриваются и как составляющая результирующего параметра функционирования региона – валового регионального продукта. При этом в качестве ресурсов следует принимать источники формирования налогового потенциала, в числе которых могут быть обозначены величина добавленной стоимости в общей стоимости товаров и услуг, прибыль предприятий и организаций, доходы населения, объёмы подакцизных и подлежащих таможенному обложению товаров и др.
Правомерность учёта стандартизованных условий налогообложения при оценке налогового потенциала территории данная группа исследователей видит в том, что результатом данного усреднения будет расчётная величина, выравнивающая налоговые поступления до среднероссийского уровня. При этом индивидуальные возможности территории, которые должны быть выявлены при предполагаемой оценке, будут нивелированы. В результате величина налогового потенциала каждой конкретной территории будет привязана к усреднённой оценке, являющейся гипотетической величиной и только с определённой долей допущения характеризующей её собственные налоговые возможности. Однако именно данный подход к оценке налогового потенциала территорий наиболее распространен в мировой практике, и его использование производит несомненный практический эффект, так как позволяет по сравнению с действующей системой повысить объективность расчётов нормативов отчислений от налогов и величины трансфертных перераспределений.
Проведённый анализ концептуальных подходов к определению налогового потенциала регионов позволяет выделить и использовать наиболее рациональные элементы для авторского определения налогового потенциала, выработки алгоритма и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом, на наш взгляд, следует отметить необходимость дифференциации между реально возможной величиной налоговых поступлений, являющихся основой реализации межбюджетных отношений (существующих в реальной налоговой системе), и определением налогового потенциала как абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы. Такое разделение, по нашему мнению, необходимо тогда, когда привязывание налогового потенциала региона к идеальной налоговой системе неизбежно влечет за собой диспропорции в реализации целей налогообложения.
Исходя из методологической субординации качественного и количественного анализа налоговый потенциал предлагаем, прежде всего, определять в качественном отношении, а потом уже обращаться к его количественной определенности. Так, в качественном аспекте налоговый потенциал представляет собой систему экономических отношений, которая сформирована следующими характеристиками:
• налоговый потенциал существует в экономическом пространстве. Его содержание состоит в возможности отчуждения части доходов (и соответственно части финансовых потоков) субъектов налоговых отношений, т. е. в возможности институционально ограничить ресурсную базу процесса воспроизводства собственности в пользу ресурсной базы процесса воспроизводства власти, не подрывая при этом основы воспроизводства собственности;
• налоговый потенциал есть способность какой-то совокупности субъектов налоговых отношений сформировать массу (поток) налоговых платежей при условии, что правовое поле и экономическая система налогообложения заданы;
• налоговый потенциал представляет собой составную часть финансового потенциала совокупности объектов налоговых отношений, локализованных на данной хозяйственной территории. Формирование налогового потенциала переходит в процесс реализации экономического потенциала хозяйственной территории;
• мера налогового потенциала определяет ресурсы воспроизводства, экономического потенциала в целом, а значит, и меру налогового потенциала последующих периодов.
При этом, поддерживая определения налогового потенциала, предложенные различными исследователями, считаем, что его оценка должна также учитывать фактор налоговой политики как неотъемлемый элемент структуры налоговых отношений, влияющий на размер налогового потенциала.
В литературе выделяют три основных институциональных подхода к формированию налоговой политики [23, 86, 37]:
а) фискальный подход – для него характерно наращивание массы налоговых обязательств (налогового бремени). Такой подход порожден кризисом государственной власти (верхи не могут осуществлять сбор налогов, а низы не хотят платить налоги). Налоговое бремя становится непомерным. Вместе с тем реальная собираемость налогов падает, а налогоплательщики предпочитают выбирать для себя нелегитимные формы хозяйствования. Фискальный подход был характерен для начального этапа рыночных преобразований в России. Практика показала, что реализация такого подхода заводит налоговую политику в тупик. Содержание последней редуцируется до административного давления на налогоплательщиков в целях элементарного «выколачивания» налогов;
б) функционально-стабилизирующий подход – для него характерна ориентация на обеспечение текущих бюджетных потребностей и стабилизацию социальных процессов. Основными становятся потребности обороны страны, внешней и внутренней безопасности, решение наиболее острых социальных проблем и т. п. Вместе с тем государство пытается наладить «налоговое партнерство» с частным капиталом, осторожно подходит к увеличению налоговых обязательств, а в ряде случаев выражает готовность снизить налоговое бремя и учесть интересы налогоплательщиков. Функционально-стабилизирующий подход типичен для современного этапа развития России – государство и гражданское общество выходят из системного кризиса и постепенно формируют ситуацию «общественного согласия», в том числе и по проблеме налогообложения;
в) инвестиционный подход – ориентируется на потребности развития как государственного, так и частного капитала. Приоритетным считается инвестиционный процесс, а налогообложение рассматривается как фактор расширенного воспроизводства. Соответственно наполнение текущего и инвестиционного бюджетов становится результатом инвестиционного процесса и расширенного воспроизводства в целом. В итоге налоговая политика интегрируется в общую экономическую политику. Инвестиционный подход характерен для динамично развивающихся стран современного мира; в 80-х годах XX века его реализовали США, что позволило заложить основу последующего длительного подъема американской экономики. Россия делает первые шаги по реализации данного подхода к налоговой политике (постепенно стабилизируется состав налогов, происходит упрощение налогообложения, формируется поле стратегий и комплекс гибких инструментов налоговой политики и др.). Однако пока недостает главного условия эффективной реализации инвестиционного подхода – нормально работающей инвестиционной сферы. Поэтому снижение налогового бремени оборачивается не ростом инвестиций, а увеличением денежных сбережений в кредитных организациях и «домашнем резерве».
Различные подходы к осуществлению налоговой политики приводят к существенно различным оценкам налогового потенциала.
Ярким примером в данной ситуации явилось введение единого налога на вмененный доход и соответствующая корректировка налоговой политики в части субъектов малого бизнеса, что привело к масштабной переоценке налогового потенциала одной и той же территории. В итоге налоговый потенциал увеличился в основном за счет перемещения значительной части субъектов «теневых» отношений в сферу легитимных. Изменение налоговой политики в 2005 г. в части формирования единого социального налога (ЕСН), несмотря на снижение общей ставки налога, способствовало увеличению доходов в бюджет и внебюджетные фонды за счет налоговых поступлений, исчисляемых от заработной платы. По мнению ФНС, приток поступлений в казну был обеспечен не столько ростом доходов населения, сколько отказом работодателей от начисления «серых» заработных плат ввиду отсутствия экономической эффективности сокрытия доходов, а также широкой социальной пропагандой, связанной с пенсионными накоплениями и кредитованием населения.