Под общей редакцией A. В. Кирина, B. Н. Плигина
В данной работе использованы результаты итогового отчета Института проблем административно-правового регулирования НИУ ВШЭ по выполнению государственного заказа Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на 2017 г. «Подготовка предложений по совершенствованию федерального правового регулирования в сфере административной ответственности на основе анализа и обобщения находящихся на рассмотрении Государственной Думы законопроектов по вопросам административной ответственности, оценок и предложений заинтересованных государственных органов, институтов гражданского общества, делового и академического сообществ»
Авторский коллектив:
А.В. Кирин (ответственный редактор),
В.Н. Плигин (ответственный редактор), А.Г. Агишева, В.А. Витушкин, Д.Ф. Вяткин, Е.В. Овчарова, Н.И. Побежимова, С.А. Пузыревский, А.В. Федосенко, М.А. Штатина
Опубликовано Издательским домом Высшей школы экономики <http://id.hse.ru>
In this monograph, the authors, who have many years of law-making, expert and academic experience, analyse the main issues of the practice of applying and amending the norms of the Administrative Offences Code of the Russian Federation (adopted in 2001) and the new version of it, for the purposes of implementing the third codification of administrative and tort law.
The most important areas of the reform of the system of the legislation concerning administrative offences of the Russian Federation and its constituent entities are substantiated. A theoretical justification is put forward of concepts of administrative liability and administrative and tort law. Contentious aspects of the relationship between administrative liability and criminal liability are considered, as are the existing models of the legislative regulation of public liability in foreign countries, while the genesis of the institution of minor crimes in the Russian law and legislation of the 19th and 20th centuries is also examined. The nature of existing models for the legal regulation of administrative liability in foreign countries is set out.
The monograph is intended for practising lawyers, parliamentarians, officials in federal and local government agencies, undergraduate and graduate students as well as professors of state law in law schools.
Предисловие
Конституционная природа Российской Федерации как правового государства, в котором высшей ценностью объявлены человек, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защита возведены в ранг императивной обязанности всех органов и должностных лиц публичной власти (ст. 1 и 2 Конституции Российской Федерации), не может не предъявлять повышенных требований к законодательному регулированию юридической ответственности. Самого пристального внимания в этом аспекте заслуживают административно-правовые санкции, применяемые к лицам, совершившим административные правонарушения и привлеченным к административной ответственности. Ведь, в отличие от других видов юридической ответственности, ответственность за административные правонарушения, по крайней мере в ее наличном формате, рассчитана не только на граждан, но и на юридических лиц, предполагает наделение юрисдикционными полномочиями наряду с судебными органами большого числа субъектов исполнительной власти и не исключает возможности ее установления как федеральным законодателем, так и законами субъектов Российской Федерации. Однако, к сожалению, правовая природа и нормативное оформление ответственности за административные правонарушения до сих пор вызывают различные, нередко весьма противоречивые, интерпретации и оценки. Обусловливается это, как представляется, отсутствием должной ясности, в том числе доктринальной, в принципиальном вопросе о сущности и предназначении данного вида ответственности, особенно в соотношении с ответственностью уголовной.
В советской правовой науке административная ответственность рассматривалась, как правило, в качестве своеобразного субсидиарного атрибута уголовно-правовой репрессии. Так или иначе, утверждение о том, что ответственность за административные правонарушения (проступки), по сути, выступает не чем иным, как «средством борьбы с преступностью на дальних подступах», являлось едва ли не общим местом учебников и учебных пособий соответствующего профиля. И такая трактовка административной ответственности не была лишена объективных, включая законодательные, предпосылок. Действительно, если вспомнить, что Уголовному кодексу РСФСР были известны, с одной стороны, изрядное количество составов преступлений с административной преюдицией, а с другой – институт освобождения от уголовной ответственности за преступления, не представляющие большой общественной опасности, с одновременным привлечением совершивших их лиц к административной ответственности, то неразрывная связь данных видов юридической ответственности, основанная на очевидном приоритете уголовной и «подчиненном статусе» административной, не вызывала больших сомнений ни в юридической теории, ни в практике правоприменения.
Исходя из этого в нормативном закреплении оснований и условий административной ответственности, конструировании составов административных правонарушений, установлении видов и размеров административных взысканий, определении правил и сроков производства по делам об административных правонарушениях преобладало заимствование приемов, присущих уголовному закону и уголовному судопроизводству. Заимствование это, безусловно, не было абсолютным, но приводило к тому, что и в профессиональной среде, и в обыденном сознании административная ответственность воспринималась как некий суррогат уголовного принуждения, имеющий целью в упрощенно-ускоренной процедуре реагировать на противоправные деяния, не «дотягивающие» по уровню общественной опасности до необходимости криминализации и уголовной пенализации. Как следствие, внимание (отношение) к советскому законодательству об административной ответственности, содержанию и правовому качеству образующих его норм было во многом периферийным и фокусировалось на них по остаточному принципу, что вкупе с последовательным отказом от надлежащего (независимого и всеобъемлющего) судебного контроля субъектов административной юрисдикции не вызывало серьезного неприятия. На этом фоне и отсутствие в юридической деликтологии устоявшихся представлений о сущностных свойствах и идентичных признаках административной ответственности, в том числе применительно к ее законодательному регулированию, выглядело если не естественным, то, как минимум, вполне объяснимым.
Сегодня положение заметно изменилось. Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в своих общих положениях базируется на том, что хотя административная и уголовная ответственность объективно тяготеют друг к другу, они все же имеют автономный статус, исключающий свободное, а тем более произвольное, сопряжение их собственных (отраслевых) юридических арсеналов для защиты охраняемых законом ценностей. Объективно-правовым подтверждением этому могут служить не только серьезное переосмысление уголовно-правового значения административной наказанности и аннулирование института административной ответственности за преступления, не представляющие большой общественной опасности, но и отличительные концептуальные параметры законодательного регулирования оснований и механизма ответственности за административные правонарушения.
Включение в круг субъектов административной ответственности юридических лиц, использование не имеющей уголовно-правовых аналогов конструкции вины юридического лица как признака субъективной стороны административно-противоправного деяния, изъятие из нормативного содержания презумпции невиновности (применительно к ряду административных правонарушений) положения, согласно которому лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, достаточно красноречиво свидетельствуют о последовательном обретении административной ответственностью своего самостоятельного облика, не тождественного институту уголовно-правовой репрессии. Это, конечно, не означает, что в современных условиях между административной и уголовной ответственностью не может быть ничего общего, а в законодательном обеспечении этих двух видов государственного принуждения недопустимы какие-либо параллели (совпадения).
Вряд ли кто-то будет спорить с тем, что и с научной, и с прикладной точек зрения нет нужды изобретать административную версию состава правонарушения как основания ответственности, не предполагающую какого-либо сходства с составом преступления. Понятно также, что весьма сомнительно требовать от отраслевого реестра (перечня) административных наказаний сплошной несопоставимости с системой уголовных санкций. Да и ожидать, что в производстве по делам об административных правонарушениях должны быть полностью исключены любые аналогии с уголовным судопроизводством, тоже не стоит.
Хотелось бы того или нет, но, принимая во внимание наличие общеправовых (конституционных) принципов и системных свойств (качеств) юридической ответственности, было бы по меньшей мере наивно полагать, что административно-деликтное законодательство, равно как и любая иная структурная единица российского законодательства об ответственности, в состоянии претендовать на эксклюзивно неповторимое содержание в правовой системе Российской Федерации. В силу этого любые попытки достичь полномасштабного «развода» уголовного и административно-наказательного принуждения и осуществить тотальную «законодательную суверенизацию» административной ответственности выглядели бы, наверное, юридической утопией. В противном случае закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях правила, согласно которому привлечение к уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч. Ъ ст. 2.1), следовало бы признать принципиально неприемлемым.
Вместе с тем осознание того, что между административной и уголовной ответственностью в силу объективных причин нет и не может быть непреодолимой пропасти, не оставляет органам законодательной власти неограниченного усмотрения в решении вопросов криминализации (декриминализации), а равно административной деликтолизации (деделиктолизации) противоправных деяний и установления санкций за их совершение. Соответственно, относя те или иные действия (бездействие) к административным проступкам, законодатель должен ориентироваться на степень и характер их общественной опасности и, учитывая конкретно-исторические условия и социальные ожидания, оценивать социальную сущность соответствующих деяний и избирать объективно необходимые и адекватные меры отраслевого реагирования, не допуская произвольного обособления административных правонарушений от преступлений, а тем более от правомерных деяний.
В данном контексте с необходимостью требуют самого серьезного анализа высказываемые в юридическом сообществе предложения о выделении – наряду с административным правонарушением – такого самостоятельного фактического основания юридической ответственности, как уголовный проступок, к которому должны быть отнесены уголовно-противоправные деяния, объективно не нуждающиеся в классической уголовной репрессии (в частности, не предполагающие применение наказания в виде лишения свободы и не заслуживающие возникновения у лиц, подвергнутых ответственности за их совершение, состояния судимости). Не вдаваясь в обстоятельное критическое осмысление такого рода инициатив, нельзя все же не заметить, что любым попыткам их практической реализации неминуемо должно предшествовать исследование вопросов о соотношении уголовных проступков с административными правонарушениями, о возможности «перевода» в разряд уголовных проступков не только упомянутых уголовно-противоправных деяний, но и отдельных административных правонарушений, тяготеющих по своему характеру и степени общественной опасности к преступлениям, а также о целесообразности сохранения составов преступлений с административной преюдицией.
Максимальная взвешенность и пропорциональность чрезвычайно важны и при определении размеров административных наказаний, в особенности тогда, когда это касается таких санкций, которые известны и уголовному законодательству. Целесообразно воздерживаться от такого их межотраслевого сопряжения друг с другом, при котором стиралась бы грань между административной и уголовной ответственностью. Так, само по себе дополнение перечня административных наказаний обязательными работами (ст. 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) не вызывает принципиальных возражений. Но если учесть, что они могут назначаться на срок от 20 до 200 ч, а тем самым в немалой степени совпадать с временными рамками аналогичного уголовного наказания (согласно ч. 2 ст. 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы устанавливаются на срок от 60 до 480 ч), такого рода законодательные новации не выглядят бесспорными. Не лучше обстоит дело и с размерами административного штрафа, так как после его увеличения за отдельные административные правонарушения (для граждан – до 500 тыс. руб.; для должностных лиц – до 1 млн руб.) неминуемо возникает проблема его соотношения с уголовным штрафом, размер которого согласно ч. 2 ст. 46 Уголовного кодекса Российской Федерации может составлять от 5 тыс. до 5 млн руб.
Говоря об административных наказаниях, особо следует остановиться на административном аресте, поскольку законодатель все чаще склонен прибегать к нему в качестве наиболее действенного средства реагирования на административные правонарушения. Чтобы убедиться в этом, достаточно напомнить, что при вступлении в силу действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность его применения была предусмотрена только за 15 составов административных правонарушений, в то время как сейчас количество последних увеличилось уже более чем в 4 раза. И это при сохранении неизменности формулировки ст. 3.9 Кодекса, согласно которой административный арест допустимо устанавливать федеральным законом и назначать судьей лишь в исключительных случаях и только за отдельные виды административных правонарушений, что, естественно, подразумевает поиск дискреционных пределов законодательного расширения сферы применения административного ареста.
Большие сомнения применительно к административным наказаниям и правилам их назначения вызывает наличие в действующем Кодексе об административных правонарушениях абсолютно определенных санкций, в частности административных штрафов (ст. 7.29, 11.33, 12.3, 13.19.2, 14.1.2 и др.). Причем нередко их размеры существенно превосходят базовые (отправные) показатели, установленные ч. 1 его ст. 3.3 (для граждан – 5 тыс. руб.; для должностных лиц – 50 тыс. руб.). Такое «унифицированное» определение законодателем размера административных штрафов (наказаний), как представляется, не очень согласуется с вытекающими из положений Конституции Российской Федерации, ее ст. 1 (ч. 1), 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3), общеправовыми принципами гуманизма, справедливости и индивидуализации ответственности, в результате чего субъекты административной юрисдикции оказываются в весьма затруднительном положении, не позволяющем им учитывать ни характер и степень общественной опасности совершенного правонарушения, ни личность нарушителя, включая его материальное положение, и в зависимости от этого определять размер административного штрафа.
В серьезном критическом осмыслении нуждается и все более заметно проявляющаяся склонность законодателя к использованию безальтернативных санкций. Чаще всего в таком качестве выступают административные штрафы, но иногда – и другие административные наказания (например, лишение специального права или дисквалификация). При этом почему-то упускается из виду, что отдельные субъекты административной ответственности не могут быть подвергнуты тем или иным административным наказаниям, вследствие чего в случае совершения административного правонарушения, за которое предусмотрена безальтернативная санкция, такие лица, если они нормативно выведены из-под ее применения законодателем, могут оставаться безнаказанными, что едва ли в полной мере коррелирует с требованиями ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, обязывающей всех – органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения – соблюдать Конституцию и законы.