Как справедливо писал проф. В.Д. Сорокин, УК РФ и КоАП РФ занимают особое место в системе кодексов России и, стало быть, в отечественном законодательстве вообще, поскольку они специально предназначены для регулирования на федеральном уровне наиболее острых форм государственного принуждения. Именно поэтому правомерно предъявлять самые жесткие требования к максимальной четкости в определении идеологии данных видов ответственности, в прозрачности формулировок, статей названных кодексов, не допускающих ни малейшей двусмысленности в содержании устанавливаемых ими правил.
На сохранение дуалистического подхода к регулированию административной и уголовной ответственности для борьбы с публично-правовыми нарушениями обращалось внимание и Конституционного Суда Российской Федерации (далее также – КС РФ), так как УК РФ и КоАП РФ решают одну общую задачу, обеспечивая защищенность человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В своих постановлениях КС РФ, в том числе, подчеркивал, что, «будучи разновидностями юридической ответственности за совершение деяний, представляющих общественную опасность, они имеют схожие задачи, базируются на рядоположенных принципах, преследуют общую цель защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка и, по сути, во многом дополняют друг друга».
В итоге, учитывая длительные сроки действия УК РФ (с 1997 г.) и КоАП РФ (с 2002 г.), речь должна идти о согласованной подготовке их новых редакций на основе концептуальных договоренностей теоретиков уголовного и административно-деликтного права по более четкому разграничению на законодательном уровне названных самостоятельных видов публично-правовой ответственности.
3. Понятие административной ответственности. Административно-деликтное право
Для любого исследования в сфере права (учитывая формально-логическую основу методологии правоведения) важнейшей исходной задачей является необходимость прояснения и формулирования понятийного аппарата применительно к сфере или предмету исследования.
В связи с характеристикой понятия «административная ответственность» необходимо сразу отметить, что среди отечественных ученых-административистов (и дореволюционных, и советских, и современных) единство мнений прослеживалось традиционно в одном – а именно в том, что составляет содержание административной ответственности.
На основе предметного единства профильных норм в теории отечественного административного права содержание административной ответственности составляют:
1) понятие, признаки и виды административных правонарушений и их субъектов;
2) понятие и система мер административной ответственности в виде соответствующих санкций за совершение правонарушений;
3) понятие, виды и компетенция субъектов административной юрисдикции;
4) производство по делам об административных правонарушениях и
5) исполнительное производство в связи с решениями по таким делам.
При очевидной, казалось бы, ясности в понимании содержания административной ответственности и исчерпывающей завершенности ее названных выше составных элементов собственно понятие «институт административной ответственности» и его общепринятое определение не были четко и неоспоримо сформулированы ни в одной из работ по административному праву (монографий или учебников), изданных в СССР и РФ за прошедшие десятилетия.
В связи с этим, например, проф. Г.А. Кузьмичева обоснованно писала, что «в научной и учебной административно-правовой литературе единообразно определяются лишь характерные черты административной ответственности, однако нет единого понятия данного вида юридической ответственности».
В отечественной юридической науке термин «административная ответственность» рассматривается во многих значениях как
– вид юридической ответственности;
– специфическое административное правоотношение;
– правовой институт;
– применение (реализация) предусмотренной административно-правовой нормой санкции в виде административного наказания;
– мера государственного (административного) принуждения.
Наиболее употребимыми в отраслевой науке являются трактовки административной ответственности как вида юридической ответственности и правового института.
Для прояснения понятия административной ответственности в качестве самостоятельного вида публично-правовой ответственности обратимся к общей теории права, которая исходит из того, что любое правонарушение влечет за собой применение государством того или иного вида юридической ответственности. Действующим законодательством РФ закреплены следующие виды юридической ответственности: гражданская, уголовная, дисциплинарная и административная.
В юридической науке уже сложилось несколько концепций юридической ответственности за правонарушения, разработанных представителями теории государства и права. Теория юридической ответственности четко разграничивает нормы, которые предусматривают ответственность, меры защиты, меры безопасности, принципы, законоположения, дефиниции, процессуальные нормы и т. д. Вместе с тем юридическая ответственность и в общей теории права рассматривается с разных позиций: как наказание, как реализация санкций, как мера государственного принуждения, как реакция общества на правонарушение, как государственно-принудительная форма реализации юридической ответственности.
Раскрывая понятие юридической ответственности, многие теоретики права связывают ее прежде всего с наказанием. Однако ответственность не сводится только к нему, так как наказанию предшествует обязанность правонарушителя его претерпевать, т. е. сам факт осуждения противоправного деяния, а также состояние «наказанности» после его отбывания. При определении юридической ответственности как реализации санкции за правонарушение отмечается близость понятий «санкция» и «ответственность». В то же время не всякая санкция есть юридическая ответственность, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Как писал проф. О.Э. Лейст, «понятие ответственности по своему объему шире понятия “применение санкций”, поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины, основания освобождения от ответственности, “состояние наказанности” при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других».
Итак, к сущностным признакам юридической ответственности общая теория юридической ответственности относит осуждение правонарушения со стороны государства и применение к правонарушителям мер государственного принуждения. Однако этот признак нельзя назвать главным при характеристике юридической ответственности, поскольку меры государственного принуждения, которые применяются к правонарушителям, весьма разнообразны, и при этом многие из них не являются мерами юридической ответственности.
Таким образом, определение юридической ответственности через негативную реакцию общества на правонарушение представляется достаточно расплывчатым, не устанавливает четких границ юридической ответственности. С гораздо большим основанием данное определение можно рассматривать в качестве принципа неотвратимости юридической ответственности.
Как отмечает КС РФ, виды юридической ответственности и сопутствующие им наказания должны обладать разумным сдерживающим потенциалом, достаточным для соблюдения соответствующих запретов (ограничений). В противном случае их применение не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое по смыслу ст. 1 (ч. 1), 2, 17 (ч. 3), 18 и 55 (ч. 3) Конституции РФ заключается, главным образом, в превентивном использовании присущих ему юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно-признаваемых ценностей гражданского общества и государства.
Административная ответственность является особым видом юридической ответственности и ей присущи все признаки юридической ответственности: она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении лица, устанавливается за правонарушение и только уполномоченными субъектами власти, а осуществляется в определенной процессуальной форме.
Как мы уже отметили, в подавляющем большинстве трудов по административному праву традиционно рассматривались и продолжают рассматриваться только составляющие (содержательные элементы) административной ответственности, но без однозначных и исчерпывающих дефиниционных характеристик.
Проф. Ю.М. Козлов при рассмотрении сущности административной ответственности подчеркивал, что она является квинтэссенцией административно-деликтного права, но ни в одном из действующих законодательных и подзаконных правовых актов не предложено понятие административной ответственности подобно тому, как это сделано, например, в отношении уголовной. В то же время из анализа действующих законодательных норм можно сделать лишь вывод о том, что под административной ответственностью понимается результат совершения тем или иным лицом административного правонарушения. Например, в КоАП РФ под административной ответственностью понимается результат совершения тем или иным лицом административного правонарушения, но отсутствует такая существенная «деталь», как признание административного правонарушения основанием административной ответственности. Проанализировав основные признаки административной ответственности, Ю.М. Козлов приходит к следующему выводу: «административная ответственность находит свое выражение в применении полномочным государственным органом (должностным лицом) предусмотренных действующим законодательством административно-правовых санкций к физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение».
Как и все виды мер административного принуждения, административная ответственность применяется, как правило, во внесудебном порядке полномочными органами государственного управления (должностными лицами). Однако преимущественно внесудебный порядок применения мер административной ответственности не означает, что все случаи используемых в таком порядке юридических санкций (или мер государственного принуждения) можно квалифицировать как административную ответственность. Поэтому, например, нельзя относить к административной ответственности административно-предупредительные меры и меры административного пресечения, которые также применяются во внесудебном порядке.
Административная ответственность выражается в наложении на лицо, совершившее административное правонарушение, полномочным органом государственного управления (должностным лицом) особого административного взыскания. Оно отличается от уголовного наказания, дисциплинарного взыскания и гражданско-правовой ответственности конкретными целями, характером, степенью воздействия на нарушителей и т. п. По своей сути административное наказание и есть мера административной ответственности. Совокупность правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в связи с применением мер административной ответственности, составляет важный административно-правовой институт. В его основе лежит законодательство об административных правонарушениях.
Таким образом, институт административной ответственности у Ю.М. Козлова – это совокупность норм, закрепленных законодательством об административных правонарушениях и регулирующих отношения в связи с применением мер административной ответственности.
Проф. Д.Н. Бахрах в своих монографических научных работах и учебных курсах постсоветского периода предпочел вообще не формулировать дефиницию административной ответственности как правового института, ограничившись, например, в своем отраслевом учебнике 2011 г. лишь характеристикой особенностей административной ответственности как вида юридической ответственности.
Проф. Б.В. Российский и Ю.Н. Старилов в разд. V своего учебника 2009 г. рассматривают лишь содержательные элементы института административной ответственности (добавив, правда, в структуру этого раздела характеристику еще и других мер административного принуждения), но при этом опять-таки не формулируют дефиницию этого института по итогам рассмотрения конкретного перечня внутренних составляющих административной ответственности. Административная ответственность определяется ими как вид юридической ответственности, который выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение.
В учебнике под редакцией проф. Л.Л. Попова административная ответственность определяется лишь как реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский и Е.В. Трофимов в своем учебнике дают определение «юридическая ответственность в теории права» с оговоркой, что административное право располагает собственным видом ответственности, а далее рассматривают признаки и отличия мер административной и уголовной ответственности. Природа ответственности в целом характеризуется в данной работе как та часть государственного принуждения, которая предполагает применение санкций правовых норм. В свою очередь административная ответственность у названных авторов – это реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц). И здесь, как видим, воспроизводится по сути и форме приводимое выше общепринятое определение административной ответственности.
У проф. Н.М. Конина административная ответственность – это «предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций)».
Даже в профильной монографии проф. А.Б. Агапова полноценное определение административной ответственности как института административного права также отсутствует. Административная ответственность трактуется здесь как совокупность мер принудительного воздействия, применяемых к лицам, виновным в совершении административных правонарушений, ограничивающих имущественные (неимущественные) права нарушителей либо устанавливающих их дополнительные обязанности.
Такая солидарная неопределенность и недосказанность в определении административной ответственности как правового института прослеживается и в других современных трудах по административному праву.
Вместе с тем, оценивая приведенные и другие характеристики административной ответственности в работах ученых-административистов разных лет, можно выделить два основных и наиболее часто используемых значения общего понятия административной ответственности:
1) в широком смысле — как наименование одноименного института административного права и
2) в узком смысле — как разновидность мер государственного принуждения в виде комплекса административных санкций за нарушение требований административно-правовых норм.
При этом большинство современных исследователей административной ответственности не формулируют ее конкретного определения в широком смысле как института административного права, а ограничиваются упомянутыми уже содержательными внутриструктурными элементами этого института (административное правонарушение, административное наказание, субъекты административной юрисдикции, производство по делам об административных правонарушениях и процедуры исполнения решений по таким делам).