1. До 21 апреля 1992 г. сохранялся советский оксюморон – принцип «демократического централизма», закрепленный в ст. 3 Конституции 1978 г. как «сочетание единого руководства с инициативой и творческой активностью на местах». К «демократизму» тут относились «выборность всех органов государственной власти снизу доверху» и «подотчетность их народу», а к «централизму» – «обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих» и «ответственность каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело». Даже будучи через восемь месяцев после Августа 1991 г. отмененным, этот принцип фактически не переставал действовать. Его проявлением служила, в частности, сохранявшаяся до осени 1993 г. иерархия представительных органов (советская «вертикаль»). Замечу, что это была довольно мощная поддержка руководству СНД, поскольку верховные советы автономных республик и местные советы в большинстве своем были настроены антиреформаторски.
Иллюстрацией того, что система «вертикали» была отнюдь не безобидной, может служить такой факт: «18.09.93… Всероссийское совещание народных депутатов всех уровней под управлением Р. Хасбулатова приняло резко антипрезидентское обращение к гражданам России (“с особым чувством к личному составу армии, милиции и органам государственной безопасности”)» (20, с. 247). Закреплялась советская «вертикаль» в следующих положениях Конституции, остававшихся в неприкосновенности до 21 сентября 1993 г.:
– «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации, Съезды народных депутатов, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации» (ст. 85);
– ВС РФ может досрочно прекратить полномочия любого местного Совета в случае неоднократного нарушения им законодательства Российской Федерации на основании заключения Конституционного суда РФ (ст. 86.1);
– ВС РФ «направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 109).
– Съезд и ВС «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов» (ст. 120).
2. В Конституции РСФСР до ее последних дней сохранялись многие идеологические положения, которые прямо противоречили уже провозглашенным основам конституционного строя. В частности:
– «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» (ст. 9);
– «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» и обязанность государства способствовать «стиранию классовых различий, существенных различий между городом и деревней, умственным и физическим трудом» (ст. 19);
– «защита социалистического отечества» (в названии гл. 4);
– «текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития» и меры «по охране социалистической собственности» (ст. 125).
Однако наиболее действенным легальным основанием для вмешательства СНД и ВС64 в сферу компетенции президента и исполнительной власти являлся принцип «полновластия Советов». Статья 2 Конституции РСФСР гласила: «Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». Эта «формула» оставалась нетронутой до последнего дня существования той Конституции. Из нее была исключена норма, гласившая, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов», что, однако, не отменяло сам принцип полновластия Советов. Он отнюдь не оставался «памятником советской эпохи», а практически вошел в прямое противоречие с задачей формирования конституционного строя с имманентным ему принципом разделения властей. Поскольку Конституция 1978 г. не отказалась от доктрины «полновластия Советов» и в то же время признала принцип разделения властей, образовался совершенно немыслимый «идеологический» симбиоз.
Весьма показательно, что даже председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин, симпатии которого были на стороне депутатского корпуса, видимо, пытаясь продемонстрировать свой нейтралитет, весной 1993 г. направил предложения по выходу из кризиса. В этом тексте как раз отмечалось, что «положения статей 104 и 10965 Конституции следует привести в соответствие с принципом разделения властей, закрепленным в статьях 1 и 3 Конституции Российской Федерации» (цит. по: 27, с. 302).
Было бы ошибкой считать такой симбиоз конституционно-правовым казусом, интересным лишь для транзитологии или – в практическом смысле – представлявшим трудность для Конституционного суда, если бы последнему пришлось в конкретном деле сопоставлять друг с другом принципы, соответствующие разным типам власти. То‐то и оно, что данная институциональная смесь была именно «гремучей», поскольку давала СНД возможность подчинить себе президента, заставить его изменить политику и даже дезавуировать его решения, что вынуждало президента к сопротивлению.
Ситуация «квазидвоевластия»: Несправедливое «распределение ролей»
Провокативность созданной властной конструкции становится очевидной при знакомстве с компетенцией законодательного органа и президента, их возможностей сдерживать друг друга или противостоять. Соединение этого фактора с «внешними» – социальными и экономическими обстоятельствами – вызвало ситуацию, которую я характеризую как квазидвоевластие (т.е. не вполне двоевластие, поскольку отсутствовали некоторые основные его признаки). Итак…
Съезд народных депутатов. Статья 104 Конституции РСФСР (включая ее последнюю редакцию) гласила: «Высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов Российской Федерации. Съезд народных депутатов Российской Федерации правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Хотя эта формулировка не предполагала разъяснения конкретных полномочий (СНД ведь мог рассмотреть и решить «любой вопрос»), в той же статье они все-таки перечислялись. Это было сделано для того, чтобы выделить исключительные полномочия СНД. И некоторые из них Съезд активно использовал в борьбе против президента и исполнительной власти.
Прежде всего, только СНД мог принимать новую Конституцию, вносить изменения и дополнения в действующую, т.е. был ее полным «хозяином». Помимо этого СНД определял внутреннюю и внешнюю политику, утверждал «перспективные государственные планы и важнейшие программы экономического и социального развития Российской Федерации, ее военного строительства», мог отменять указы и распоряжения президента РФ, а также принятые ВС и подписанные президентом законы.
У Съезда было немало кадровых полномочий, которые позволяли контролировать практически все основные органы государственной власти. Он утверждал председателя правительства, назначавшегося президентом, а также назначавшихся ВС генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов, сам избирал состав Конституционного суда.
Однако – и это главное – ни одно из полномочий Съезда не имело противовеса с чьей бы то ни было стороны (примерно, как сейчас нет противовесов президентской власти). Разве что Конституционный суд мог рассмотреть конституционность «федеральных законов и иных актов Съезда» (ст. 165.1), но таких дел было очень мало.
Съезд был настолько многочислен и потому малоэффективен, что сам по себе не смог бы противостоять исполнительной власти. Он выполнял роль «тарана» в руках в общем-то небольшой группы депутатов, прежде всего возглавлявших Верховный совет и его Президиум. Конечно, для парламентов естественно наличие органов и лиц, задачей которых является организация и координация деятельности парламентских структур. Но именно в советской системе наиболее ярко проявила себя редукция власти (влияния) коллегиального органа к его руководителю. Проследим «ступени» этой редукции.
Верховный совет. «Верховный Совет Российской Федерации, – гласила ст. 107 Конституции РСФСР, – орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Его конституционное толкование как распорядительного органа вызывало вопросы. Правда, Конституция почти не предусматривала собственно распорядительных полномочий ВС (разве что полномочие решать «вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей и равноправия граждан Российской Федерации»), но она содержала формулу, предоставлявшую ВС, так сказать, карт-бланш: «…решает другие вопросы…». И ВС (точнее, его руководство) действительно «решал вопросы», нередко вторгаясь в компетенцию исполнительной власти. Впрочем, распоряжения издавал и председатель ВС.
Справочная правовая система «КонсультантПлюс»66 на запрос о распоряжениях Верховного совета РФ выдает 10 распоряжений этого органа и 164 распоряжения председателя ВС (или одного из его заместителей): в редких случаях встречаются такие распоряжения совместно с президентом и председателем Совмина, что, кстати, иллюстрирует сохранение советских атрибутов. Эти распоряжения касались отнюдь не только организационных вопросов. В частности, едва ли не большую часть составляли распоряжения о предоставлении финансовой помощи отдельным районам, регионам, Советам народных депутатов и даже школам.
У ВС, как и у Съезда, было немало кадровых полномочий, которые делали его весьма влиятельным органом. В частности, ВС: давал согласие президенту на назначение председателя Совета министров, а с декабря 1992 г. еще и министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел; утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РФ; избирал Верховный и Высший арбитражные суды РФ, судей судов субъектов РФ и арбитражных судов; назначал генерального прокурора РФ; назначал председателя Центрального банка РФ; разрабатывал основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности РФ (до декабря 1992 г. – лишь участвовал в разработке); учреждал государственные награды и устанавливал почетные звания РФ; отменял указы и распоряжения президента РФ на основании заключения Конституционного суда (до декабря 1992 г. – только указы), а с декабря 1992 г. приостанавливал действие актов президента до разрешения Конституционным судом дел об их конституционности в случае обращения ВС в этот Суд; вносил представления президенту РФ об отмене решений Совета министров РФ; отменял постановления и распоряжения советов министров республик в составе РФ.
Подчеркнем: если ВС представлял собой орган со своей компетенцией, то у его палат – Совета Республики и Совета национальностей – самостоятельных публично-властных полномочий не было (в Конституции только в рекомендательном плане назывались сферы, приоритетные для каждой из палат).
Президиум ВС (ПВС). С советского времени президиумы верховных советов Союза и союзных республик занимали третье место в неофициальной иерархии (после союзных и республиканских органов КПСС, а также соответствующих совминов). Именно в президиумах протекала вся «советская» работа: организация деятельности «советской вертикали», принятие нормативных и индивидуальных указов (яркий пример последних: о лишении конкретных лиц советского гражданства).
В советский период президиумы фактически олицетворяли собой верховные советы, реализовывали их компетенцию. Ведь в этих советах заседали депутаты, не порывавшие со своей основной работой, и только члены президиумов были «профессиональными» депутатами. Но даже когда весь ВС стал «профессиональным», его Президиум сохранил важную роль штаба, который имел немало рычагов воздействия на депутатский корпус. При этом ПВС по-прежнему обладал не только внутриорганизационными и обеспечительными, но и публично-властными полномочиями: в частности, по контролю за соблюдением Конституции, обеспечению соответствия конституций и законов республик в составе РФ Конституции и законам РФ; объявлению, организации подготовки и проведению референдумов; опубликованию законов РФ; осуществлению других полномочий, предусмотренных законами РФ.
Председатель Верховного совета (он же – руководитель его Президиума). О степени влиятельности говорили такие полномочия, как: осуществление общего руководства подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению СНД и ВС; представление Съезду и Верховному совету сообщения о положении республики и о важных вопросах ее внутренней и внешней политической деятельности, а также об участии в обеспечении обороноспособности и безопасности РФ; представление Съезду кандидатур для избрания на должности первого заместителя и заместителей председателя ВС РФ, конституционных судей, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов.
Председатель ВС (вместе со своими заместителями) фактически управлял «вечевой демократией», исключая из повестки дня съездов67 одни вопросы и включая другие, определяя их приоритетность, настраивая депутатов на определенный лад, выступая с политическими заявлениями и т.д. Проще говоря, влияние председателя ВС обеспечивалось необъятными полномочиями Съезда, и потому его политический вес становился почти равным президенту РФ (собственно, это было едва ли не самым явным проявлением квазидвоевластия).
Президент: общий конституционный статус. На первый взгляд, президент России обладал весьма значительными конституционными полномочиями. Однако то, что этот институт выглядел политически мощным, объяснялось не столько положениями Конституции, сколько личными качествами Б.Н. Ельцина и его пусть не огромной, но еще весомой народной поддержкой.
Начну с того, что в ст. 121.1 Конституции 1978 г. Президент РФ определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Последнее свойственно президентской форме правления и предполагает либо непосредственное руководство президента системой исполнительной власти, либо его полный контроль над правительством, если оно создается как отдельный орган68. Однако все другие конституционные нормы противоречили этой конституционной характеристике президента: он не обладал самостоятельностью ни при формировании, ни при отставке Совета министров, в отличие от президентов в президентской модели, и в то же время не имел их преимуществ. Собственно, такой вывод следовал уже из ст. 120, где говорилось: Съезд и Верховный совет «осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов». Это была, скорее, норма-принцип, а более ясно это следовало из ст. 122, которая определяла Совмин как «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному совету и Президенту РФ».
Президент описывался в Конституции фактически как институт, подотчетный Съезду. Прямо об этом не говорилось, но как иначе расценить, например, обязанность президента представлять не реже одного раза в год доклады Съезду о выполнении принятых им и Верховным советом «социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации». Съезд мог потребовать от президента внеочередного доклада (ст. 121.5). Правда, в той же статье речь шла и о посланиях президента «к народу Российской Федерации, Съезду народных депутатов Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации». Однако ни о регулярности посланий, ни об их содержательной стороне не упоминалось.
Формирование Совета министров – Правительства69 проходило в две стадии (ст. 123): 1) назначение председателя и 2) по его представлению – назначение заместителей председателя, министров, председателей государственных комитетов. Президент также мог согласиться с представлением председателя правительства и включить в его состав «руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных правительству Российской Федерации». Кроме того, в Совмин входили по должности председатели советов министров республик в составе РФ. Замечу, что институт представлений (предложений) премьер-министра президенту не свойствен президентской модели. Еще больше от этой модели отдаляло включение в правительство руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что соответствовало, скорее, советской системе.