В целом служебная проверка определяется как административно-правовая процедура, представляющая собой определенный комплекс мероприятий уполномоченных на то должностных лиц по своевременному, всестороннему, полному и объективному сбору и анализу материалов по факту совершения дисциплинарных проступков либо при наличии сведений, порочащих честь и достоинство государственного служащего.
Задачами и одновременно содержанием служебной проверки можно считать поиск ответов на вопросы, которые послужили поводом для проверки и должны быть рассмотрены во время ее проведения: имеется ли факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка, есть ли в нем вина служащего; каковы причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка; каковы характер и размер вреда, причиненного в результате дисциплинарного проступка; имеются ли обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки (ч. 2 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе).
В административно-правовой доктрине выделяют фактические и правовые основания для назначения служебной проверки. Фактические основания – событие правонарушения (дисциплинарного, нанесения материального ущерба), его наличие, требующее юридической оценки. Правовые основания – нормы права, предусматривающие дисциплинарное правонарушение, устанавливающие материальную ответственность, предписывающие осуществление юридической оценки события или происшествия.
Поводами для назначения служебной проверки признаются:
– непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным назначить служебную проверку, достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
– поступившие из других государственных органов и общественных объединений материалы, свидетельствующие о наличии события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
– сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
– заявление государственного служащего о проведении служебной проверки173.
В соответствии с ч. 1 ст. 59 указанного Закона служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. Контроль своевременности и соблюдения процедуры служебной проверки осуществляет представитель нанимателя, назначивший проверку (п. 3 ст. 59), а ее проведение поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа (п. 4 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе).
Согласно ч. 5 ст. 59 упомянутого Закона гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в результатах проверки, не может участвовать в ней. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Месячный срок проведения служебной проверки необходимо исчислять со дня регистрации приказа о проведении служебной проверки в отношении гражданского служащего. Сроки проведения служебной проверки не приостанавливаются и не продлеваются.
В соответствии с ч. 8 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
– давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
– обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
– ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
В законе закреплена процедура временного отстранения гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы (ч. 7 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе). Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.
Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения. Письменное заключение по результатам служебной проверки приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка (ч. 10 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе), а заверенная копия заключения направляется в подразделение противодействия коррупции и приобщается к материалам служебной проверки174.
4. Исключение необоснованного вмешательства в деятельность государственных служащих в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений
Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, введенная ст. 9 Закона о противодействии коррупции, является абсолютным новшеством российского законодательства.
Такая должностная (служебная) обязанность должна помогать работодателю и правоохранительным органам в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений, одновременно она призвана воздействовать на служащих превентивно. Она способствует не только выявлению коррупционных правонарушений, но и выработке у государственного (муниципального) служащего нетерпимого отношения к проявлениям коррупции. С помощью уведомлений обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля служащих, которые предупреждены в рамках требований закона о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующую форму реагирования. Несмотря на неоднозначное отношение к указанной обязанности в России175, она способствует выявлению коррупционных правонарушений, оказывает реальную помощь правоохранительным органам в борьбе с преступлениями коррупционной направленности.
Невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности, каковой выступает обязанность уведомления о склонении к коррупционному поведению, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с российским законодательством (ч. 3 ст. 9 Закона о противодействии коррупции). Данное требование следует рассматривать в сочетании с определяемыми федеральным законодательством о государственной гражданской службе основными обязанностями служащих. В соответствии с положениями ст. 15 Закона о государственной гражданской службе обязанности государственных гражданских служащих в контексте рассматриваемой меры предупреждения коррупции включают: исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению; воздержание от нарушения запретов, которые установлены названным и другими федеральными законами. Сообщение о склонении к коррупционному поведению является одной из обязанностей государственного служащего, и поэтому ее невыполнение рассматривается как нарушение законодательства о государственной службе.
Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателя). В ФССП России такой порядок установлен приказом от 6 сентября 2010 г. № 410 «Об утверждении Положения о порядке уведомления федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы судебных приставов о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, регистрации такого уведомления и организации проверки содержащихся в уведомлении сведений»176.
Следует отметить, что ст. 9 Закона о противодействии коррупции является одной из немногих, не подвергшихся изменениям и дополнениям с момента принятия Закона. Ее нормы распространяются исключительно на государственных и муниципальных служащих, в отличие от положений Закона, касающихся предоставления сведений о доходах, расходах и активах, порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов, однако на практике они подвергаются расширительному толкованию. Так, приказом ФССП России от 30 сентября 2015 г. № 464 был утвержден Порядок уведомления работодателя работниками ФГКУ «Санаторий ФССП России «Зеленая долина» о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов177, в соответствии с которым на работника санатория возложена обязанность уведомить начальника ФГКУ «Санаторий ФССП России «Зеленая долина» обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка (п. 2).
Такая инициатива представляется чрезмерной и не основанной на законе. Другое дело, что с учетом общей тенденции, связанной с расширением сферы действия Закона о противодействии коррупции, можно внести предложения по дополнению ст. 9 указанием на иных (помимо государственных и муниципальных служащих) лиц, как это сделано применительно к ситуации, связанной с урегулированием конфликта интересов. Подходить к решению этого вопроса нужно крайне осторожно с учетом того, что нормой, обязывающей сообщать о коррупционных правонарушениях, законодатель по сути установил правовую ответственность за недонесение, только ограничил ее случаями, непосредственно затрагивающими государственного и муниципального служащего178.
С особой деликатностью нужно подходить к формированию конкретных способов стимулирования государственных служащих сообщать о фактах склонения их к совершению правонарушений коррупционной направленности. Представляется, что принятие нормативных правовых актов, в которых прямо оговариваются дифференцированные размеры вознаграждения за подобные сообщения и тем более публичное объявление об этом, не вполне соответствует этике служебных отношений и нормам корпоративной морали179. Практика выявила многие сложные аспекты применения ст. 9 Закона о противодействии коррупции. Наиболее трудным является вопрос о понятии коррупционного правонарушения. В самых общих чертах понятие «коррупция» определено в ст. 1 Закона о противодействии коррупции. Для понимания деталей «коррупционного преступления» необходимо обратиться к указанию Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 1 февраля 2016 г. № 65/11/1 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности»180 и постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»181.
Непростым представляется соотношение между нормами, содержащимися в ч. 1 и 2 ст. 9 Закона о противодействии коррупции. Согласно ч. 1 обязанностью государственного или муниципального служащего является уведомление представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. В ч. 2 статьи содержится норма, фактически ограничивающая пределы действия ч. 1, поскольку должностной (служебной) обязанностью указанных лиц является «уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка». Следовательно, можно заключить, что все правовые последствия несообщения служащим о «коррупционных предложениях» ограничиваются теми из них, по которым соответствующая проверка не проведена или не проводится. Такое же соотношение вытекает из сравнительного анализа п. 2 и 4 Положения о порядке уведомления федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы судебных приставов о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, регистрации такого уведомления и организации проверки содержащихся в уведомлении сведений.
Определенные сложности возникают в связи с определением адресата уведомления. В частности, возникает как минимум три вопроса: во-первых, требуется ли направлять уведомления помимо представителя работодателя (нанимателя) в обязательном порядке в прокуратуру или иной государственный орган; во-вторых, в какие именно органы помимо прокуратуры можно направлять уведомление; в-третьих, обязательно ли направлять уведомление нанимателю (работодателю), если оно уже направлено в прокуратуру или иной государственный орган?
На основании буквального толкования закона на первые два вопроса следует ответить отрицательно. Части 1, 2 ст. 9 Закона о противодействии коррупции предлагают служащему выбор в части реагирования на предложение коррупционного характера. Адресатом является как представитель работодателя (нанимателя), так и прокуратура либо иной государственный орган. Представляется, что такая позиция законодателем сформулирована исходя из понимания задач противодействия коррупции как вектора государственной политики. Если по тем или иным причинам служащий не доверяет представителю работодателя (нанимателя), он вполне может ограничиться направлением уведомления (заявления) в определенный государственный орган. В таком случае правовые претензии к нему исключены. Государственный служащий – слуга государства, а не ведомства. Поэтому следует категорически отказаться от иных трактовок ситуации, ориентирующих на обязательный характер уведомления нанимателя (работодателя) и альтернативный (информационный) – прокуратуры или иных государственных органов182. Вполне понятно, что подзаконные нормативные правовые акты ведомственного характера ориентированы в первую очередь на разъяснение порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя), но это отнюдь не означает, что государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя обо всех случаях склонения его к совершению коррупционного правонарушения и имеет лишь право одновременно проинформировать органы прокуратуры или иные государственные органы.
К числу государственных органов, которые упомянуты в ст. 9 Закона о противодействии коррупции, следует относить прежде всего правоохранительные органы (МВД России, ФСБ России, Следственный комитет России). Вместе с тем уведомление может быть направлено и в иные государственные органы, которые, по мнению служащего, способны принять действенные меры по предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений (Счетная палата РФ, Правительство РФ и Администрация Президента РФ).