Первая причина заключается в отсутствии соперничества в потреблении определенных видов благ. Хрестоматийным примером, иллюстрирующим эту ситуацию, является дорога или мост. После того как мост построен, было бы желательно, чтобы им воспользовалось как можно больше людей, поскольку это не связано со сколько-либо значительными издержками. В использовании моста господин Майер не соперничает с госпожой Шульце, в отличие от, например, ситуации с яблоком, которое может быть съедено только одним из них. Поэтому, как пишет Масгрейв, никому не следует мешать путем повышения цены как можно чаще пользоваться мостом.
В условиях конкуренции, однако, частный владелец моста может увеличить размер сбора за его пользованием, чтобы возместить издержки на его строительство. Эта мера приведет к тому, что многие откажутся от дальнейшего использования моста. Поэтому частное финансирование строительства моста, согласно Масгрейву, вызовет неразумное с народнохозяйственной точки зрения недоиспользование его возможностей. Было бы лучше профинансировать мост за счет налоговых средств и затем предоставить его в бесплатное пользование граждан.
В принципе этот аргумент применим ко всем благам, производство которых связано с так называемыми постоянными издержками и использование которых каждым последующим потребителем, соответственно, почти не приводит к возникновению дополнительных издержек. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой естественных монополий. Наряду с дорогами и мостами к таким монополиям относятся, например, плотины, железные дороги и телефонные сети, а также канализация, полиция и национальная оборона. «Естественными» эти монополии являются потому, что все их издержки почти не зависят от числа пользователей, так что с каждым дополнительным пользователем издержки на единицу продукции у них уменьшаются. Как мы уже видели, при такой динамике издержек теоретически на рынке в конце концов останется только один производитель, т. е. монополист. В действительности большинство этих благ предлагают само государство или находящиеся под государственным патронажем монополистические предприятия.
Следует с известной осторожностью относиться при этом к аргументу отсутствия соперничества в сфере потребления. Если, например, наш мост окажется столь востребованным, что на нем возникают заторы, то тогда этот аргумент будет не вполне корректен. С тем чтобы ограничить спрос на использование моста с учетом его пропускной способности, в этом случае по общим экономическим соображениям будет разумно ввести плату за его использование. Если спрос столь велик, что сумма этих сборов будет достаточна даже для покрытия постоянных издержек, то тогда можно и нужно будет передать его финансирование в частные руки. Это положение верно также и по отношению к железнодорожному транспорту и системе электро- и водоснабжения, работающих на пределе своих возможностей. Здесь следует отметить, что предоставляемые этими предприятиями продукты, например электричество и вода, вполне отвечают всем признакам потребительского соперничества. В то же время этот принцип неприменим к мощностям самих сетей. Поэтому во многих странах государство предоставляет только распределительные сети (или, по крайней мере, участвует в контроле над ними), которые затем могут эксплуатироваться энергетическими, водяными и телефонными компаниями.
Таким образом, высокая доля постоянных издержек сама по себе не является достаточным основанием в пользу предоставления какого-либо блага за счет государства. В противном случае могли бы не существовать, например, частые теннисные залы или площадки для гольфа, чьи издержки в основном не зависят от количества их пользователей. Хотя, с технической точки зрения, ввести платные входные билеты в теннисный зал проще, чем обеспечить оплату за пользование дорогой. В этой связи также говорят, что величина транзакционных издержек рыночного финансирования в этих двух случаях различна. Собственно говоря, различие между частными и общественными благами можно даже главным образом свести к различию в транзакционных издержках.
В этой же связи в дискуссиях последнего времени, посвященных проблеме недостаточного соперничества в потребительской сфере, заговорили о так называемых клубных благах. Идеальное финансирование таких благ, как правило, заключается во взимании двухсоставного тарифа. Под этим понимают разделение цены блага на постоянный основной взнос и на сбор, величина которого зависит от количества посещений. Например, акционерное общество Немецкие железные дороги предлагает железнодорожную карту, которая дает право на скидку при поездке по всем направлениям. За более высокую цену можно даже приобрести годичную карту на бесплатный проезд в зоне обслуживания компании. Таким образом, покрываются постоянные издержки, но при этом потребителю не мешают использовать свободные мощности предприятия. Там, где такие решения возможны, проблема отсутствия соперничества в сфере потребления, как она была сформулирована Масгрейвом, в виде аргумента против предоставления соответствующих благ негосударственными компаниями отсутствует.
3. Непримениость принципа исключаемости
Рассмотрим теперь вторую возможную причину существования естественных коллективных благ, а именно неприменимость принципа исключаемости. Эта проблема часто возникает одновременно с недостаточным соперничеством в сфере потребления, хотя и имеет принципиально иной характер. Важнейший пример неприменимости принципа исключаемости мы можем почерпнуть из сферы окружающей среды.
В качестве такого примера возьмем лес. Лес приносит владельцу определенную пользу, в частности в форме дохода от продажи древесины. Однако в то же время лес выполняет важную экологическую функцию: он является «домом» для редких зверей и способствует образованию жизненно необходимого кислорода в воздухе. К сожалению, за выполнение этих функций рынок не предусматривает денежного вознаграждения. Каждый может свободно дышать лесным воздухом, не платя за это ничего владельцу леса. Никто не может быть лишен права пользования хорошим воздухом вследствие недостаточной платежеспособности – так говорят по этому поводу. В этом состоит принципиальное отличие коллективного блага «хороший воздух» от таких, например, чисто личных благ, как пряник или джинсы. Вследствие этого блага, в отношении которых принцип исключаемости не действует, на рынке, как правило, предлагаются в небольших количествах или даже вообще не предлагаются.
В качестве другого примера возьмем плотину. Как и в нашем примере с мостом, мы имеем здесь дело с отсутствием соперничества в потребительской сфере, но также с проблемой неприменимости принципа исключаемости. Все жители, которых плотина защищает от наводнения, заинтересованы в ее сооружении. Но в отличие от моста невозможно исключить граждан, которые не хотят участвовать в оплате издержек по строительству плотины, из числа людей, которые будут пользоваться ее защитой. Поэтому в данной ситуации невозможно обеспечить финансирование строительства за счет уплаты соответствующих сборов. Раньше эту проблему пытались решить таким образом, что каждый человек, получающий выгоду от плотины, должен был в принудительном порядке участвовать в ее строительстве. В случае отказа он должен был переехать на другое место жительства. «Тот, кто не хочет строить дамбу, должен уехать» – так гласило одно из положений фризского закона о строительстве дамб. В наши дни плотины, национальная оборона, полиция и другие блага, на которые не распространяется действие принципа исключаемости, финансируются из бюджетных средств. Другими словами, здесь речь идет на самом деле об общественных благах «по праву рождения», предоставление которых не может быть вменено в обязанность рынку.
4. Внешние эффекты и проблема окружающей среды
Вернемся еще раз к проблеме окружающей среды. Она заключается не только в том, что имеется слишком мало стимулов для того, чтобы, например, с помощью лесохозяйственных мероприятий активно улучшать экологию. Главная проблема – это многочисленные выбросы, которые загрязняют окружающую среду и даже создают реальную угрозу ее полного разрушения. Общественное мнение, как правило, обвиняет в загрязнении воздуха и воды бессовестных предпринимателей с их ненасытной жаждой наживы. Однако экономическая теория провалов рынка экономике показывает, что корни проблемы следует искать гораздо глубже. На это указывает также тот факт, что в бывших социалистических экономиках окружающая среда испытывала не меньшее негативное воздействие, чем в капиталистических экономиках Запада.
Общая проблема в обеих экономических системах заключается в том, что при эксплуатации окружающей среды, в отличие от эксплуатации частных ресурсов, например при добыче угля или железной руды, не существует автоматически действующего принципа исключаемости. Не конкретный виновник загрязнения покрывает издержки своего поведения, а все общество. По этой причине у каждого есть стимул пользоваться природными ресурсами за счет общества. Это утверждение справедливо как для капиталистов, ориентированных на получение прибыли, так и для руководителя социалистического предприятия, который, таким образом, может с меньшими издержками выполнять производственные задания. Такое положение дел также вполне устраивает и рядового обывателя, который, например, выбрасывает свой мусор на дикую свалку, вместо того чтобы утилизировать его в соответствии с экологическими требованиями. Речь здесь поэтому идет об общей проблеме социального иждивенчества, которая мало связано с конкретным экономическим строем.
Возможные решения этой проблемы можно наилучшим образом проанализировать с привлечением понятия внешних эффектов. Под ними подразумеваются общехозяйственные издержки или доходы, которые возникают не у виновников загрязнения окружающей среды, а у третьих лиц. В двух первых примерах мы имели дело с положительными внешними эффектами: владелец леса и строители плотины выполняют полезную для общества работу, которая не будет оплачена по рыночной цене. В результате в чисто рыночных условиях возникнет тенденция к уменьшению посадки лесов и возведению плотин в необходимых количествах, что было бы нежелательно.
Напротив, загрязнение окружающей среды – это пример отрицательных внешних эффектов (экстерналий). То есть речь идет о ситуации, в которой виновный хозяйствующий субъект не несет финансовой ответственности за причиненный им ущерб. По этой причине экологически вредные действия в целом носят более обширный характер, чем это имело бы место в противном случае.
Каким же образом следовало бы подойти к решению этой проблемы? На первый взгляд, казалось бы, что необходимо просто запретить любые виды загрязнения внешней среды, обеспечив строгий контроль над соблюдением запретительных мер и введя высокие штрафы за их нарушение. Однако это привело бы к прекращению любой хозяйственной деятельности. Невозможно, например, производить и эксплуатировать автомобили, исключая даже самые минимальные экологические загрязнения. Это верно и по отношению к железной дороге, как и к почти всем другим продуктам, необходимым нам в повседневной жизни. Так, парикмахеру для мытья и сушки волос клиентов требуются электричество и вода, более того, его клиенты должны воспользоваться более или менее экологически вредными транспортными средствами, чтобы добраться до него. То есть в реальности речь может идти только о том, чтобы загрязнение окружающей среды, связанное с хозяйственной деятельностью, не выходило за приемлемые рамки.
Предположим, что эти рамки каким-то образом количественно определены и зафиксированы законодательными нормами. Теперь будет необходимо решить, кто, как сильно и в каких целях наносит вред окружающей среде. При этом должны быть соблюдены два условия: во-первых, общий объем загрязнения не должен превышать установленные пределы, и во-вторых, необходимо как можно рациональнее распределить «права на загрязнение» между отдельными виновниками.
У убежденного борца за чистоту окружающей среды понятие «права на загрязнение» возможно вызовет шок. Тем не менее любая экологическая политика неизбежно должна осуществлять распределение таких прав, хотя этот факт далеко не всегда лежит на поверхности. Однако тот, кто выносит строгие запреты или большие штрафы, тем самым действительно распределяет права на загрязнение окружающей среды, степень которого определяется соответствующими показателями. То есть речь может идти только о том, чтобы организовать такое распределение наиболее рациональным образом. Что же под этим подразумевается?
Сначала необходимо уяснить, что в данном случае имеется в виду размещение редкого блага. Например, если выбросы в атмосферу углекислого газа ограничены 100 тыс. т в год, то тогда эти 100 тыс. т практически приобретают качество ограниченного производственного фактора. Их можно использовать при эксплуатации автомобилей, для производства обуви или отопления квартир. В этом случае углекислый газ ничем не отличается от других редких благ, таких как сталь, капитал или рабочая сила, в отношении которых мы также должны принимать решение о наиболее целесообразном использовании. Соответственно из признания этого факта можно сделать вывод о том, что при использовании углекислого газа можно применить такой же механизм, посредством которого определяется использование всех других благ, а именно – рынок и конкуренция.
Наиболее последовательное развитие этой идеи связано с именем чикагского экономиста Гарольда Демсеца (род. в 1930 г.). Он полагал возможным оформить права на загрязнение в виде соответствующих сертификатов, которые можно было бы продавать покупателям, предлагающим за них самую высокую цену. Этот механизм применяется сегодня в ЕС в отношении к выбросу в атмосферу углекислого газа, хотя он и предусматривает многочисленные исключения. В нашем примере, следовательно, было бы необходимо напечатать сертификаты с указанием на то, что их владельцам разрешена эмиссия углекислого газа в размере одной тонны в год. Тот, кто захотел бы выбросить в атмосферу 100 т, должен был бы приобрести 100 таких сертификатов, или прав на эмиссию. При этом должна быть обеспечена постоянная возможность их обращения на свободном рынке, так как в этой возможности и состоит их главное преимущество по сравнению со всякого рода запретами и предписаниями.
Если предприятие внедряет новое энергосберегающее оборудование и благодаря этому уменьшает первоначально разрешенное количество выбрасываемого углекислого газа, оно получает возможность продать часть прав на эмиссию, ставших ненужными, другому предприятию или частному торговцу. Цена сертификата определяется при этом рыночным спросом и предложением – как и в отношении любого другого ограниченного блага.
Такой искусственно созданный экологический рынок восстанавливает в силу принцип исключаемости и тем самым ликвидирует провал рынка, поскольку теперь только тот имеет право осуществлять выбросы вредных веществ, кто сначала приобрел соответствующий сертификат. Одновременно эти сертификаты автоматически оказываются там, где потребность в них особенно велика, так как каждое предприятие-загрязнитель имеет право выбора или приобрести сертификат или уменьшить выброс вредных веществ за счет проведения необходимых мероприятий. Если стоимость таких мероприятий относительно невысока, предприятие не захочет покупать сертификат, поскольку это обойдется ему дороже. И наоборот, тот, у кого недостаточно возможностей сократить эмиссию вредных веществ, должен будет приобрести соответствующее количество прав на эмиссию. В результате желаемое сокращение выбросов вредных веществ как тенденция проявит себя там, где его издержки и недополученная прибыль будут наименьшими. Очевидно, что в общеэкономическом смысле такое решение проблемы представвляется весьма разумным.
Помимо этого торгуемые права на эмиссию вредных веществ создают сильные стимулы для постоянного поиска новых возможностей уменьшения загрязнения окружающей среды, поскольку с каждым новым успехом на этом пути снижается потребность в соответствующих сертификатах. Такой подход представляется особенно привлекательным еще и по той причине, что он реализуется без какого-либо давления со стороны государства. Не государство должно придумывать меры снижения нагрузки на окружающую среду, чтобы затем предписывать их выполнение предприятиям, а сама экономика делает эту работу вполне добровольно, поскольку тем самым она может сокращать производственные издержки! Сегодня уже многие «зеленые» политики осознали, что этот путь позволяет использовать силы рынка, вместо того чтобы с помощью бюрократических директив воспрепятствовать их проявлению.