Государственное регулирование – это не просто экономическая или организационно-управленческая, но и социальная проблема. Государственное регулирование, как составляющая государственного управления, в широком смысле слова включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль.
Регулирование является многогранной и многоаспектной сложной проблемой экономики, которая воплощает в себе детерминированные стороны не только экономических систем, но и административно-государственных, правовых, социальных, психологических, политологических и др. Здесь отсутствует однозначность при подходе к той или иной стороне проблемы. И этому служит много причин. Главная из них заключается в различии экономических теорий, подходов, моделей, а также различии интересов и уровней логических суждений. Заинтересованность в регулировании во многом обусловлена определенными интересами. А интересы, в свою очередь, в современных условиях имеют и свои субинституциональные особенности иерархичности, обусловлены интересами населения. Они бывают идентифицированными и не идентифицированными, а также импликационными.
В последние годы ряд российских исследователей регулирование экономических процессов оценивают чуть ли не как тотальный контроль над ними. Если регулирование способствует определенному порядку в экономике, то это нельзя назвать тотальным регулированием. Кроме того, регулирование способствует координации отдельных экономических процессов, краткосрочных и долгосрочных задач экономического развития. Этим целям способствует наука об экономическом регулировании.
Наука об экономическом регулировании требует системного преобразования экономических процессов не в условиях разрушения национальной экономики, потери рынка товаров, как это случилось в постсоветских странах, а в условиях стабильности.
Под государственным регулированием мы понимаем систему взаимосвязанных методов и экономических рычагов, воздействующих на все сферы социально-экономической жизни страны, в том числе и на производство, распределение, обмен и потребление произведенной продукции. Управленческое воздействие составляет лишь одну сторону механизма регулирования. Главное его содержание определяется целевым предназначением системы, целевыми функциями каждого элемента и его взаимодействиями с другими элементами системы государственного регулирования.
Сложившиеся к настоящему времени в стране система и механизмы государственного регулирования и государственного управления экономикой, ее корпоративными, отраслевыми, региональными и муниципальными звеньями во многом несут в себе черты и принципы централизованного управления, недооценивают роль и значение природно-ресурсного фактора в обеспечении устойчивости развития экономики и повышения жизненного уровня населения. В результате у нас отсутствует эффективная земельная и аграрная политика на национальном и региональных уровнях.
Российское село стремительно деградирует, огромное число сел и деревень исчезают, хотя имеются регионы, как Краснодарский край, Северный Кавказ, Татарстан, где село ежегодно прирастает численностью населения. Демографические проблемы, стремительное сокращение сельских поселений и снижение количества сельских жителей в стране до 26 % тянут за собой проблемы неосвоения огромных площадей плодородных земель. В результате социально-экономических потрясений, за последние десятилетия Россия теряет свой земельно-ресурсный потенциал, а посевные площади за 1990-2005 г.г. сократились на 42 млн. га, а с 1980 по 2016 г.г. более чем на 46 млн. га.
В то же время с учетом ежегодного прироста населения Земли в 80-90 млн. человек, постоянно растет конкуренция за доступ к плодородной почве и чистой воде. За последние 15 лет население мира увеличилось на 18 %, а площадь обрабатываемых земель на 1 человека уменьшилась на 44 %. Затраты на введение в оборот 1 га продуктивных земель сегодня составляют в пределах до 100 тыс. долл. США.
В настоящее время стратегические решения о развитии национального хозяйства на всех уровнях, как правило, принимаются без учета оценок масштаба, структуры, эффективности использования продовольственного потенциала. Такие оценки отсутствуют по причине несоответствия действующей системы статистического наблюдения и учета требованиям рынка и международных стандартов и из-за недостаточной разработанности теории и методологии управления развитием страны и ее регионов, особенно в условиях последнего мирового финансового кризиса и его афтершоков. Методология определения самодостаточности или дефицитности территории, земельного пространства, сельскохозяйственных угодий для создания комфортных условий проживания населения и обеспечения продовольственной безопасности страны пока еще в экономической науке недостаточно разработана.
Ученые-экономисты, включая А.Смита, К.Маркса, Д.Кейнса понимали, что первопричина многих экономических проблем кроется в бесконтрольном земельном рынке, а также в способе присвоения дохода от земли между людьми, где основная составляющая – земельная рента. Ясно, что в нашей стране еще не создан цивилизованный земельный рынок, так как сфера земельного оборота сильно коррумпирована, её информационная открытость крайне недостаточна, а вседозволенность и беспредел чиновничьего аппарата настолько велики, что существующий земельный рынок вызывает у россиян только неприятие и неудовлетворенность его функционированием.
Современные теоретические воззрения на землепользование обосновывают необходимость учета в процессе управления ряда новых тенденций и особенностей. В частности, отмечается, что во многих регионах планеты ее ресурсы исчерпаны и дальнейшее увеличение доли агросферы в общественном производстве невозможно. Подсчитано, что за последние 40-45 лет глобальная продуктивность зерновых возросла примерно в 2,3 раза, но для этого потребовалось увеличить внесение азотных удобрений в 10 раз, фосфорных удобрений – в 7,5 раз, а расход воды – в 2 раза.
Россия имеет огромный потенциал продуктивных сельскохозяйственных земель и по данным Почвенного института им. В.В. Докучаева РАН, ВНИИ агрохимии и Государственного центра агрохимической службы, занимает 4-е место в мире по их запасам (124 млн. га пашни) после США – 176 млн. га, Индии – 162 млн. га и Китая – 143 млн. га и 4-е место в мире по наличию пахотных земель на 1 жителя (0,86 га) после Австралии – 2,47 га, Канады – 1,46 га и Аргентины – 0,89 га. По этим же данным, возможности России по биоклиматическому потенциалу земледельческой территории значительно (примерно в 3 раза) ниже возможностей стран Западной Европы и США. Площадь пахотных земель, сопоставимых по качеству, в расчете на одного жителя в России составляет 0,31 га и немного превышает среднюю фактическую площадь пашни, приходящуюся на 1 жителя в мире, равную 0,22 га и, соответствует площади пашни, приходящейся на 1 жителя Франции (0,31 га). Однако, затраты на получение сельскохозяйственной продукции с сопоставимого по качеству российского гектара составляют гораздо большую величину, чем затраты на продукцию, производимую на 1 га во Франции.
В указе Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31.12.2015 г. № 683 определены национальные интересы на долгосрочную перспективу (ст. 30), обеспечение которых осуществляется посредством реализации стратегических национальных приоритетов, включая оборону страны; государственную и общественную безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; науку, технологии и оборудование; здравоохранение; культуру; экологию живых систем и рациональное природопользование; стратегическую стабильность и равноправное стратегическое партнерство (ст. 31). Повышение качества жизни граждан гарантируется за счет обеспечения продовольственной безопасности, включая «повышение плодородия почв, предотвращение истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий» (статьи 52, 54).
Земля является главным национальным достоянием нашей страны, которое, к сожалению, пока еще не рассматривается в качестве одного из важнейших ресурсоформирующих активов системы государственного регулирования экономики.
При обосновании доктрины государственного управления социально-экономическим развитием страны следует опираться на теоретические основы и тенденции формирования структуры землепользования и землеустройства. В результате исследований в настоящее время сформулированы принципы рационального землепользования, основывающиеся на оценке роли геологических процессов в формировании облика и структуры Земли, единстве и взаимосвязи внутреннего и внешнего кругооборота веществ в природе, целостности и обусловленности географических, геологических, биологических и других процессов землепользования, необходимости рационального отношения к природе.
Президент РФ В.В. Путин одобрил 22 апреля 2016 г. предложение премьер-министра РФ Д.А. Медведева о реформе государственного управления и создании специальной комиссии, которая займется подготовкой программ социально-экономического развития и координации стратегических параметров социально-экономического развития России, оптимизацией системы министерств и подведомственных учреждений, развитием информационных технологий, определением ключевых показателей эффективности и т. д.
По нашему убеждению, разработка стратегий и управленческих решений социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу должны быть ориентированы не только на повышение эффективности земельной политики на федеральном уровне, но также и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность по организациирационального использования, перераспределения и охраны земель.
В основе новой национальной модели развития экономики страны и путей формирования новой экономической системы Российской Федерации должна лежать Концепция государственного регулирования социально-экономического развития России (далее – Концепция), построенная на принципах и механизмах, обеспечивающих гармонизацию и сбалансированность взаимоотношений федеральных, региональных, местных органов власти и населения в обеспечении комплексного развития территориальных систем жизнеобеспечения, удовлетворения потребностей и повышения уровня жизни населения. Она должна представлять собой систему взаимосогласованных всеми ветвями власти и социальными группами населения взглядов на общие для них цели, приоритеты, пути, мероприятия, средства, механизмы и этапы их практической реализации в процессе социально-экономических преобразований страны и ее регионов в условиях глобализации мирового хозяйства и ориентации на интеграцию в структуру мировой экономики.
До недавнего времени основы регионального развития определяются «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р. Эти документы в условиях глобального структурного кризиса, стандартного циклического кризиса, кризиса внешних шоков, рецессии последних лет явно устарели и не соответствуют требованиям времени. В экономической работе мы забываем простое правило, что любой долгосрочный прогноз каждые два-три года должен пересматриваться и уточняться. Это, к сожалению, в нашей стране обычно не делается. Обозначенные цели государственной программы до 2020 года не достигают по ряду основных продуктов питания даже уровня 1990-х годов.
Существующая аграрная политика не позволяет отечественным сельскохозяйственным производителям конкурировать на равных ни на внутреннем, ни на внешнем рынках. Основной угрозой продовольственной безопасности является подконтрольность крупнейших производств владельцам, которые зарегистрированы за рубежом, чрезмерная концентрация сельскохозяйственного производства и вымывание малых форм хозяйствования.
Нужен комплексный план действий на перспективу, направленный на выравнивание условий конкуренции отечественных и зарубежных производителей, уменьшение общей налоговой нагрузки, снижение социально-экономических диспропорций, стоимости кредитов и энергоресурсов, развитие экспорта, стимулирование регионального развития, межрегиональных и межмуниципальных взаимодействий, обеспечение продовольственной безопасности и хозяйственного единства территории страны. Однако, обещания руководства страны не повышать налоговую нагрузку на бизнес не всегда последовательно выполняется. Так, более 100 млрд. руб. придется доплатить бизнесу только в 2018 году из-за различных новых сборов, которые правительство внесло в проект нового трехлетнего бюджета на 2018-2020 г.г. Принятие такого бюджета неизбежно ведет к сокращению инвестиций, к росту цен на средства производства и на конечную продукцию практически по всем отраслям народного хозяйства, что допускать крайне нежелательно.
Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Указ от 16 января 2017 г., № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», ранее действующие «Основные положения региональной политики Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 утрачивают свою силу.
Новый документ определяет основные направления работы Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти, аппаратов полпредов Президента РФ в федеральных округах по реализации государственной политики регионального развития, на его основании разрабатывается соответствующий план действий правительства, о ходе выполнения которого предусматривается ежегодный отчет не позднее 20 декабря, начиная с 2017 года.
Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и поручено высшим должностным лицам субъектов РФ ежегодно, до 1 октября года, следующего за отчетным, представлять в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей и их планируемых значениях на 3-летний период.
Попытки Правительства России повлиять на структуру государственного долга регионов, включая нормативное регулирование, не приносят существенных результатов. Государственный долг регионов на 1 июля 2017 г. составил 2,23 трлн. руб., при общем объеме годовых расходов регионов на уровне 10 трлн. руб. По сравнению с аналогичным периодом 2016 г. эта сумма уменьшилась на 50 млрд. руб., или на 2 %. Политика по замене коммерческих кредитов бюджетными под символический 1 % дала незначительный положительный результат. При этом рост объемов долговых обязательств отмечается в более чем в 30 % регионов. Как видно, практика использования бюджетных кредитов как источников покрытия текущего дефицита и замещения коммерческих кредитов не устраняет возникающего дисбаланса объемов фактических доходов и принятых бюджетных обязательств и не обеспечивает стабилизации ситуации.
Реализация приоритетов социально-экономического развития страны, намеченных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и других программных выступлениях главы государства, возможна только в условиях целенаправленных скоординированных действий органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование механизмов государственной региональной политики, стратегического планирования и пространственного развития. Сегодня создан ряд механизмов рационального размещения производительных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития). Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер. В результате прочность экономического пространства страны снижается, а связи между регионами ослабевают. При этом обращает на себя внимание практическое отсутствие межрегиональных стратегий и разрыв между уровнями государственного управления территориями.