III. Таможенные тарифы
Систематическим перечислением действующих в стране таможенных пошлин является таможенный тариф. Самое название происходит не от пирата по имени Тариф и не от замка того же названия в Гибралтаре, где взималась контрибуция с судов, идущих в Средиземное море, как нередко объясняют это слово. Объяснение гораздо проще: тариф – слово арабское и означает перечень, список, реестр. Тариф действительно представляет собою перечень товаров с указанием размера таможенных пошлин (ставок), он распадается на ряд отделов, из которых каждый охватывает известную группу товаров, а отделы в свою очередь состоят из более мелких подразделений: подгрупп, статей, пунктов, литер и т. д.
Количество статей тарифов XVII–XVIII вв. было весьма велико. Во французском тарифе 1664 г. имелось 1600 статей. В английском 1660 г. – 490 основных статей и 1140 более мелких делений. Тарифы того времени содержали целую массу разновременно установленных пошлин; для одного и того же товара имелось нередко несколько ставок, в зависимости от происхождения товара, способа перевозки (на своих или на чужих судах) и т. д. Кроме основной ставки, уплачивались еще с того же товара дополнительные, позже прибавленные; они указывались отдельно от первых, так как и те и другие взимались различными способами и доходы от них предназначались для различных целей и поступали в разные кассы. Вследствие этого английский тариф, содержавший в XVII в. таможенные сборы 37 различных категорий, с массой исключений и «исключений из исключений», с добавлениями и новыми добавлениями, представлял собою лабиринт, в котором не было возможности разобраться при самом большом старании. Для торговцев он являлся книгой за семью печатями, так как они часто не могли даже выяснить, подлежит ли данный товар той или другой пошлине, а это давало таможенным чинам полную возможность действовать по своему усмотрению, ловить купцов на нарушениях и добиваться мзды от них.
Болезнь давно была известна, но чем более она усиливалась, тем труднее становилось найти средство для исцеления, тем более что многие были заинтересованы в сохранении этого бедственного для страны положения. Питт впервые в 1787 г. объединил все таможенные ставки в один общий тариф. Понадобилось свыше 3000 законодательных актов для того, чтобы отменить устаревшие законы и создать новый тариф, указывавший определенную ставку для каждого подлежащего обложению товара. Все поступления, хотя и предназначенные для разнообразных целей, шли теперь в одну и ту же кассу, из которой уже каждый фонд, имевший право на таможенные доходы, получал определенные суммы. Но еще в начале XIX в. английские таможенные законы обнимали шесть толстых томов in-folio[35], когда же было сделано извлечение из них, по поручению парламента, то оно содержало 629 страниц и составитель потратил на него двадцать пять лет жизни. В Пруссии еще в начале XIX в. имелось 67 различных таможенных тарифов шведских, саксонских, прирейнских, которые лишь в 1818 г. были заменены одним общим, ясно и толково составленным тарифом. В России тариф 1857 г. внес значительное упрощение в смысле классификации обложенных товаров, как и по числу статей – вместо 700 статей тарифа 1842 г. и 500 статей тарифа 1850 г. он содержал менее 400 статей (392); еще меньше статей имелось в тарифе 1867 г. (менее 300). Точно так же германский тариф 1879 г. насчитывал всего 43 статьи с 381 подразделением.
В конце XIX – начале XX вв. снова увеличивается количество ставок в таможенных тарифах. Причина этого заключается прежде всего в появлении новых отраслей промышленности (электротехнической, автомобильной, по производству пишущих машин, счетных машин и т. д., по выделке анилиновых красок и т. д.), в поступлении на рынок новых сортов и видов товаров. Отсюда получалась возрастающая специализация тарифа, дифференциация его, выделение то того, то другого товара из группы, в которой он облагался одинаковой с другими однородными товарами ставкой, установление для него самостоятельной пошлины.
Специализация тарифов усиливается далее с ростом таможенного протекционизма. При низких ставках объединение в одну группу товаров, хотя бы различных по цене и способу производства, не может вызывать неудобств, ибо разница в обложении в обоих случаях невелика, высокие же протекционные пошлины требуют, во избежание несправедливого обложения, внимательного взвешивания, тщательного распределения товаров по качеству и цене. На требование фабрикантами и заводчиками повышенных пошлин законодательные учреждения нередко отвечают лишь частичным согласием, как бы торгуются с ними, предлагают ограничиться частью, поднять ставки лишь некоторых видов товаров, входящих в состав группы; эти более высоко облагаемые продукты и приходится внести в особые статьи и снабдить отдельными ставками. Остальные элементы группы сохраняют прежнее обложение, так что на первый взгляд при сравнении пошлин той же группы товаров в прежнем и в новом тарифе даже не видно совершившегося этим путем, нередко крупного, повышения тарифа.
К более детальному подразделению тарифов побуждает и желание обойти обязанность обложения товаров в равном размере независимо от их происхождения (принцип наибольшего благоприятствования), желание, одной рукой давая всем равные права, другой в то же время брать их обратно. Выделяются без всякого основания товары определенного сорта, формы, цвета, упаковки; для них вводится более высокая пошлина, чем для прочих товаров того же рода, вида, качества; так незаметно получается повышенное обложение произведений той страны, где производимые товары обычно отличаются этими индивидуальными признаками.
В результате получились огромные, громоздкие, неуклюжие тарифы. Так, например, германский тариф 1902 г. содержит 1464 ставки, а если прибавим 545 статей, обусловленных торговыми договорами, то целых 2000. Ныне (1927 г.) в германском тарифе находим 2300 статей, во французском 4371, во внесенном в 1927 г. проекте французского тарифа имеется 1750 статей, но свыше 10 тыс. ставок. Около 2000 ставок содержится и в шведском тарифе 1911 г. Дальше всех пошло, по-видимому, Перу с тарифом в 3300 нумеров. В швейцарском тарифе 1902 г. имелось 1100 ставок (всех подразделений), в последующем 1400, а в новом проекте свыше 2000. Итальянский тариф 1921 г. содержал 953 тарифные статьи с многочисленными подразделениями, тогда как тариф 1884 г. имел всего 472 пункта, норвежский 1919 г. – 799 статей, испанский 1922 г. – 1540 статей. Значительно усилена специализация в изданных в 1923 г. бельгийском и португальском тарифах, в последнем (вместо 592 статей 861) ввиду того, что краткость прежнего тарифа вызывала много недоразумений. Напротив, тариф Британской Индии 1921 г. включает всего 141 статью, австралийский тариф 1921 г. – 430 статей, последний, впрочем, имеет еще и подразделения. Эти дальнейшие деления необходимо иметь в виду, ибо с виду тариф может казаться весьма небольшим, но ввиду многочисленных подгрупп, нумеров, пунктов и литер получается нередко все же весьма сложное тарифное сооружение. Так, в польском тарифе 1920 г. имеется всего 217 нумеров, но один только № 167 (машины и аппараты) состоит из 58 пунктов и литер. Русский таможенный тариф содержал до войны 252 статьи, подразделенные на пункты и литеры; получалось около 700 тарифных ставок (тариф 1891 г. разделялся на 620 пунктов, тогда как в тарифе 1868 г. их было значительно меньше), а с присоединением конвенционного тарифа в 355 ставок – свыше тысячи. В ныне действующем в СССР импортном тарифе 1927 г. насчитывается 219 статей, но с прибавлением пунктов и литер получится и теперь не менее 700 ставок.
Но еще хуже то, что даже вылитый из одной массы первоначальный проект тарифа под влиянием многочисленных парламентских комиссий и общих собраний, во многих случаях и международных конференций, превращается в пеструю мозаику из многообразных, не приведенных в соответствие между собою частей. Ведь каждая статья и ставка является результатом ожесточенной борьбы противоположных, иногда взаимно перекрещивающихся интересов, и дело кончается компромиссом, при котором за уступку в одной статье даются льготы по другим. Отсюда вместо ясности, необходимой для столь сложного и важного в хозяйственной жизни сооружения, как таможенный тариф, получается нередко нечто весьма недоговоренное, половинчатое, и, несмотря на последующие попытки сгладить шероховатости, редко удается сделать из тарифа что-либо единое, последовательно проведенное.
Яркий пример тому составляет старый русский тариф, общий 1903 г. и договорный 1904 г. Краски обложены были в 21 руб. за пуд, полуфабрикаты же, из которых они выделываются, всего в 4 руб. за пуд. Поэтому в 1913 г. органических красок ввезено было всего на 134 тыс. руб., полуфабрикатов же почти на 1½ млн руб. В 1910 г. пошлина на чугун почти равнялась его ценности, а выделанное из него железо оплачивалось всего в ⅔ своей цены; сталь уплачивала почти 100 % ценности, изготовленная же из нее проволока – не более 28 %. Так что привозить железо было выгоднее, чем производить в России, импорт готовой проволоки поощрялся, тогда как обработка ее в стране тормозилась. Принцип, согласно которому готовые продукты должны облагаться выше, чем соответствующее сырье, нарушался еще резче в области фармацевтических препаратов. Пошлина на кору хинного дерева, произрастающего в Зондском архипелаге и в Южной Америке, равнялась 85 коп. с пуда брутто, так что изготовленный в России хинин (извлекаемый в количестве 3 % из хинной коры) платил 28½ руб. с пуда, но привозной готовый хинин подлежал всего 2 руб. 25 коп., т. е. заграничному (главным образом немецкому) заводчику выдавалась премия в 26 руб. с пуда. За привозимый из Германии морфий уплачивалось 80 руб., импортируемый же из Персии, Турции, Индии опий имел тарифную ставку в 22½ руб. с пуда, а так как из него получалось морфия на 10 %, то в России платили за пуд морфия 225 руб., или на 145 руб. более пошлины, чем за привозный.
Конечно, столь остроумные ставки трудно найти в каком-либо другом тарифе – здесь уж получается покровительство наизнанку, но много грехов имеют и другие тарифы; даже своим тарифом 1902 г., несмотря на всю выдержку и дисциплинированность работы в Германии, немцы остались весьма недовольны – форма получилась неудачная, платье из лоскутков разнообразных материй.
Отсутствие последовательности в тарифе и бесконечное количество ставок создают трудность разобраться в нем. Чтобы не затеряться в веренице статей, нумеров и литер, необходимо хоть с внешней стороны построить тариф по строго обдуманному и последовательно выдержанному плану, придать простоту и ясность конструкции его в смысле порядка группировки перечисленных в нем товаров. Но как добиться этого?
Старые тарифы составлялись обыкновенно в алфавитном порядке, например английские тарифы начиная с 1787 г.; таков был и германский тариф 1879 г., состоявший из 43 главных наименований, расположенных по алфавитной системе, хотя каждое из них уже имело подразделения, построенные систематически, т. е. на основании определенных признаков. По алфавитной схеме сооружен и нидерландский тариф 1862 г. и норвежский тариф 1919 г. Однако в этих случаях экономическая связь между облагаемыми товарами разрывается; товары одного и того же рода разбросаны по всем частям тарифа, помещение их определяется таким случайным моментом, как начальная буква. Не лучше и образование групп по размеру взимаемых пошлин, как, например, в венесуэльском тарифе, ибо и тут место, отведенное товару, зависит от такого внешнего признака, как размер установленной для него пошлины, а вовсе не от свойств его.
Наилучшим исходом следует признать тот, который принят в огромном большинстве современных таможенных тарифов, именно систематический порядок распределения товаров, когда последние располагаются по группам, материально объединенным. Во Франции они разбиты на четыре основные категории: животные продукты, растительные, минералы и фабрикаты; группировка произведена на основании того, к какому царству природы принадлежат те или другие товары, и далее на 34 (по проекту 1927 г. на 40) главы. Бельгия лишь в 1923 г. отказалась от алфавитной системы, составив новый тариф с систематическим распределением товаров по 21 отделу. Шведский тариф распадается на 16 групп, германский на 19, итальянский 1921 г. – на 8 отделов с 52 подотделами, румынский 1921 г. – на 54 класса, русский содержал прежде 10, тариф СССР теперь содержит 11 групп. Во всех этих тарифах каждая группа охватывает товары, объединенные известным экономическим признаком, главным образом характером материала (по этому признаку и по степени обработки – сырье, полуфабрикаты, готовые изделия – располагаются и далее отдельные товары в пределах той или другой группы), согласно существующим условиям производства[36].
Указанные 10, ныне 11 групп нашего тарифа состояли прежде из 218 и состоят ныне из 219 статей и составляют отдел А: «Товары, разрешенные к привозу»; кроме этого отдела, имеется в тарифе еще отдел Б.: «Товары, запрещенные к привозу», прежде из 23, теперь из 50 статей. Дополнением к этому отделу I (таможенные тарифы по привозной торговле) является отдел II (таможенные тарифы по вывозной торговле), состоящий также из двух частей: А. «Товары, разрешенные к вывозу», Б. «Товары, запрещенные к вывозу», которые включают в себя обе вместе 15 статей (8 и 7). Таким образом, 93 % всех статей относятся к товарам, обложенным импортными пошлинами, и всего 7 %, приходятся на обложение экспортных товаров. В этом количественном распределении статей отразилось ярко и резко значение и роль различных видов таможенных пошлин – экспортных, импортных и транзитных (при провозе товаров через страну). Транзитные пошлины совершенно отсутствуют как у нас, так и в других странах; экспортные пошлины встречаются в весьма ограниченном числе случаев. Напротив, вся суть заключалась и заключается в импортных пошлинах, ради которых, в сущности, создан весь тариф, из-за которых происходили все споры при составлении его, все переговоры при заключении торговых договоров. Ибо они являются одновременно и источником фискальных доходов, и средством регулирования вексельного курса и валюты, и мерами охраны народного хозяйства.
В особенности после войны, вследствие печального положения финансов во многих государствах, таможенные доходы стали играть крупную роль в бюджетах. По различным подсчетам, они равнялись в среднем за 1925/26 г. в Германии и Франции 8 %, в США – 13, в Дании – 15, в Швеции – 18, в Швейцарии (федеральный бюджет) – 25, а в Финляндии даже 40 %. Только в Италии, Голландии и Бельгии роль их в бюджете невелика. Особенно важным источником дохода таможенные пошлины являются в колониях, хотя в британских доминионах их доля в бюджете, вследствие введения подоходного налога, после войны сократилась. В 1922/23 г. они составляли в Австралии свыше 1/3 всех доходов, в Новой Зеландии – 28 %, в Южно-Африканском Союзе – 20 %, в Канаде в 1924 г. превышали четвертую часть поступлений. Гораздо меньше фискальное значение таможенных пошлин в СССР. В то время как доля таможенного дохода в довоенной России равнялась 14,5 % в 1893–1897 гг. и 11 % в 1903–1907 гг. и в 1908–1912 гг., она колеблется в последние годы между 2,9 и 4,6 %, причем в 1926/27 г. из намечаемых к поступлению 190 млн руб. таможенного дохода 3 млн руб., или менее 2 %, приходится на экспортные пошлины[37].
Но первое место все-таки занимает деятельность пошлин в области торговой политики, причем таможенная политика на девять десятых – политика импортных пошлин. Все остальные институты либо вытекают из них и дополняют их, являются необходимым придатком (возврат пошлин, условно-беспошлинный ввоз, экспортные премии и т. д.), и при отсутствии импортных пошлин от них можно было бы отказаться без вреда, либо получают свой истинный смысл и значение лишь в связи с импортными пошлинами (система наибольшего благоприятствования, торговые договоры и т. д.), в свою очередь приводя импортные пошлины в определенную систему, внося в их структуру известные принципы.
Однако поощрение собственной промышленности производится отнюдь не только посредством таможенной охраны. Когда-то, в эпоху меркантилизма XVII–XVIII вв., применялся и ряд других мер, как-то: выдача промышленникам безвозвратных пособий и (беспроцентных) ссуд, освобождение их от податей, предоставление им казенных зданий, установление в их пользу исключительных привилегий, выдача им экспортных премий и т. д. В течение XIX в. эти меры содействия постепенно отошли в область предания, хотя экспортные премии еще долго сохранялись, в некоторых странах выдавались и субсидии промышленникам; последнее практиковала, например, Австро-Венгрия в отношении венгерской индустрии, так как она в противном случае (при полном таможенном союзе) не могла бы конкурировать с австрийской.