Обращаясь к зарубежной практике отметим, что классификация форм ГЧП проводится согласно принятой модели бизнеса и государства. Согласно «Зеленой книги о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях»42 происходит подразделение форм ГЧП на государственно-частные партнерства контрактного характера и ГЧП институционального характера.
В проектах ГЧП контрактного характера регулирование отношений производится посредством контрактов. В этой форме ГЧП есть свои разновидности – это частная финансовая инициатива (Private Finance Initiative – PFI) в Великобритании или «Эксплуатационная модель» (Betreiber modell) в Германии.
Модель частной финансовой инициативы предполагает финансирование и дальнейшее содержание проектов по разработке и строительству инфраструктурных объектов для государственного сектора. В таких проектах органы государственной власти становятся прямыми пользователями этих объектов инфраструктуры. Начиная с момента завершения строительства государство в течение срока, оговоренного контрактом (в среднем он составляет 30 лет), производит выплаты стоимости строительства, затрат на текущее содержание объекта и начисленный процент частному консорциуму.
В «Эксплуатационной модели» все работы по проектированию и строительству общественного объекта, а также управление и производство на нем делегируются частному партнеру. Однако все сделки по использованию объекта заключаются частным партнером с потребителем от имени и за счет государственного партнера. Соответственно любые правоотношения возникают только между пользователем и государством. Основанием для создания каждой отдельной «эксплуатационной модели» и формой закрепления прав, обязанностей и достигнутых соглашений по проекту является договор.
Модель «уступки» («Concessive model»). Ее сущность в том, что работы по строительству объекта, оказанию общественной услуги производятся частным партнером под постоянным контролем государственного партнера. Если в ходе эксплуатации объекта партнерства появляется дефицит денежных средств, обусловленный недостаточностью платежей пользователей, государство осуществляет субсидирование проекта.
В рамках государственно-частного партнерства институционального характера под проект создается самостоятельный объект.
Ниже приведем классификацию форм ГЧП, принятую в России:
контрактная форма. Проект осуществляется без образования юридического лица;
договор простого товарищества с закреплением существенных условий договора, прав и обязанностей участников ГЧП (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 55);
концессионное соглашение предполагает возможность передачи всех объектов сфер образования от концедента к концессионеру с целью модернизации существующего имущества или строительства нового объекта. (Федеральный закон от 6 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ ст. 4);
иной договор, в соответствии с которым сторонами объединяются усилия на достижение конкретного проекта в сфере образования согласно действующего гражданского законодательства;
договор аренды (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 34);
договор подряда (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 37);
договор займа или кредита (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 42);
договор страхования (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 48);
договор доверительного управления имуществом подразумевает передачу имущества, находящегося в собственности государственного образовательного учреждения, в доверительное управление профессиональному управляющему (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 53);
договор поручения (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 49);
договор комиссии (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 51);
договор агентирования (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 52);
инвестиционный договор (Приложение 6 к постановлению Правительства Москвы от 27 апреля 2004 г. № 255-ПП);
заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола, свидетельствующего о намерениях по осуществлению совместных мероприятий в области профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств);
институциональная форма – предполагает, что должно быть организовано новое юридическое лицо или новая институциональная конструкция;
создание коммерческой организации, предполагающей распределение доходов, рисков и расходов между участниками партнерства пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ часть 1, глава 4, параграф 2);
создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации (Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»);
создание управляющей компании, которая обеспечит эффективное управление движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с установлением приоритетных целей и задач исходя из существующих интересов общества и государства (Гражданский Кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ часть 2, глава 53);
создание института общественного взаимодействия по решению вопросов государственного управления в форме рабочих групп, экспертных советов и др.
Итак можно дать еще одно определение ГЧП как институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий43.
Мировой опыт ГЧП показывает, что доли и объемы участия государственных и частных партнеров, их функции, обязанность и ответственность существенно отличаются в разных ГЧП. Так, представитель бизнеса в партнерстве может быть одной из сторон контракта, как, например, контракт на поставку товаров и услуг по государственному заказу, на управление, предоставление технической помощи, в то время как права собственности четко разделены. Сюда же, к партнерствам с разделенными правами собственности относятся лизинговые и арендные соглашения и соглашения о разделе продукции44.
Концессионные соглашения предусматривают частичную передачу некоторых правомочий собственности от концедента концессионеру. Более высокий уровень объединения капитала и ресурсов в процессе партнерства предполагает долевое или акционерное участие частного капитала в государственной организации.
Мировая практика доказала эффективность применения в ГЧП концессионных соглашений. Концессии показывают высокую результативность в деле оптимизации использования имущества государства и муниципалитетов и притока внебюджетных капиталовложений в социально значимые отрасли экономики. Рассмотрим концессию подробнее.
Согласно концессионному соглашению концедент (государство или муниципалитеты) передает концессионеру (частному инвестору) во временное пользование и владение принадлежащее концеденту имущество. Обязательным условием передачи прав на имущество является инвестирование частным партнером ресурсов, направленных на модернизацию старого имущества или создание нового.
Концессионные соглашения в последние годы получают широкое распространение в мире в различных секторах экономики и социального развития и, в первую очередь, при формировании социальной инфраструктуры экономики. Такую практику используют все страны мира вне зависимости от степени развития их экономики. Процесс развития концессионных отношений означает, что в современных условиях государство существенно меняет стратегические приоритеты в управлении экономикой, совершенствуя формы своего участия в экономической и социальной жизни общества45.
Почему концессии получили такое широкое признание? Во-первых, данная форма носит ярко выраженный инвестиционный характер, что интересно концеденту, особенно в деле сокращения расходов бюджетных средств. Государство передает права собственности на свое имущество, право на осуществление публичных служб концессионеру, а частный партнер берет на себя все риски, связанные с предпринимательской деятельностью, производит крупные капиталовложения в переданные ему в собственность концедентом объекты, с целью получения в будущем максимальной прибыли.
Государство в рамках концессии выполняет контрольную функцию, а все обязанности по управлению, организационной и экономической деятельности передаются второй стороне. Государство осуществляет контроль в части выполнения концессионером условий договора, соблюдением национального законодательства и принятых стандартов обслуживания клиентов, обеспечения безопасности объекта, а также часто регулирует тарифы на предоставляемые концессионером услуги. В рамках иной формы ГЧП обеспечить соблюдение всех этих условий представляется крайне затруднительным46.
В процессе реализации концессионного проекта государство контролирует большое число параметров, определяющих будущий успех проекта, и частный бизнес принимает решение об участии в концессии только в случае полной гарантии государственной поддержки во время реализации проекта.
Взаимное доверие участников соглашения и их взаимная эффективность позволяют снизить вероятность наступления рисков и минимизировать расходы по проекту. Государство с целью поддержки концессионера обязано обеспечить поддержку проекта путем привлечения СМИ, подготовкой общественного мнения о необходимости участия частного капитала в развитии инфраструктурных проектов, особенно тех объектов, от которых зависит уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги, применяемый к населению.
Современные концессии отличает применение двух принципиально разных схем институциональных преобразований в области отношений бизнеса и государства. Эти схемы различны как по методике, так и по глубине изменений, происходящих в результате реализации договора.
1)
Схема структурной адаптации существующей институциональной среды к новым концепциям развития, условиям хозяйственной деятельности государства, приоритетам. Процессы эволюции вновь появившихся правил, норм и принципов в действующие институты может происходить как в форме декларирования новой экономической политики государственного регулирования, что характерно для таких стран как Великобритания, Новая Зеландия, государства Латинской Америки, либо как приспособление путем дополнения и видоизменения существующей системы Государственного управления, что свойственно Японии, Канаде, США, странам Европейского союза. Такой же путь развития избрали новые индустриальные страны, как Тайвань, Южная Корея и др., а так же некоторые развивающиеся страны, достигшие достаточного уровня развития рыночных отношений для установления партнерских связей между бизнесом и государством.
2)
Схема, предусматривающая формирование институтов рыночной экономики «с нуля». Данная схема реализуется на постсоветском пространстве, в бывших социалистических странах и некоторых развивающихся государствах. Благодаря своему прошлому опыту развития, отличному от развитых государств, в этих странах сложилась малопригодная для перехода на рыночные отношения институциональная среда. Им пришлось использовать практически нулевой институциональный фундамент для построения концессионных схем. Началось строительство концессионной экономики с принятия законов о концессиях. Такие законы в 90-х годах прошлого века приняли многие страны мира: Болгария, Хорватия, Сербия, Черногория, Украина, Молдова, Киргизия, Казахстан, Коста-Рика
47
.
Для России безусловно полезен опыт развивающихся и постсоветских стран, находящихся в начале своего пути в развитии смешанной экономики. Во-первых, нужно перенять опыт таких стран как Сербия, Коста-Рика по созданию единого органа по государственно-частному партнерству на высоком государственном уровне. Такой орган должен взять на себя ответственность за разработку и реализацию государственной концепции, стратегии и механизма политики в сфере ГЧП перед властью и обществом. Он должен стать структурой, наделенной самостоятельностью и полномочиями, имеющей целью вскрыть все правовые, организационные, экономические, финансовые проблемы ГЧП и подготовить нормативно-правовую и инструментальную базу для становления смешанной экономики.
Автор считает, что России не подойдет способ, предполагающий полное перенимание одной из успешно существующих в мире моделей, так и создание «коктейля» из «лучших» элементов разных систем. Наша страна должна опереться на фундаментальные принципы партнерства государства и бизнеса с учетом своего исторического опыта и создать собственные модели и схемы смешанной экономики. Эти модели ГЧП должны быть неразрывно связаны с адекватным им государственным, судебно-правовым, общественным и иным устройством.
2.2. Основные направления сотрудничества и организации государственно-частного партнерства с целью создания эффективной системы развития инновационной стратегии в инвестиционной политике региона
Цели и содержание в области достижения этих целей государственной научной политики тесно взаимосвязаны. Автор считает цели и содержание главными инструментами такой политики. Их принципиальная взаимосвязь показана на рисунке 2.
Рисунок 2.2.1.: Принципиальная связь целей и инструментов государственной научно-технической политики
На рисунке перечислены основные инструменты, которые использует государство для достижения целей в сфере науки и техники. Обратим внимание, что связь между ними обратная, так как не только цели политики определяют, какие инструменты будут использованы, но и используемые инструменты по достижению промежуточных результатов могут дать более широкое видение текущей ситуации и породить новые цели.
Еще одним важным инструментом научной политики, не указанным на рисунке, автор считает формирование общественного мнения, направленного на возрождение престижа науки и научных изысканий. Данный инструмент способствует привлечению в этот сектор талантливых молодых людей, для которых наука станет источником вдохновения, а не только способом заработка. Приток в науку молодежи в свою очередь позволит решить проблему старения общества российских ученых и омолодить данную сферу.
Обратимся к целям и содержанию государственной инновационной политики. Инновационная политика государства является отраслью прикладных гражданских НИОКР и внедрения в гражданский оборот новых разработок продуктов инноваций: готовых изделий, материалов, технологических разработок, оборудования.
На сегодняшний день целями государственной инновационной политики, да и вообще целями политики в условиях рыночной экономики можно назвать:
– создание благоприятного климата в экономике для развития сферы технологии и инноваций;