Илья Стрекалов
Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании
Рецензенты:
кандидат исторических наук, доцент МГУ В.И. Калинов
кандидат юридических наук Д.А. Лукашевич.
Вступление
2017-й год стал временем «юбилеев» многих событий в истории нашей страны. Первыми среди них, безусловно, являются два 100-летия двух революций – Февральской и Октябрьской 1917 года. Не стоит при этом забывать и о других подобных датах, в частности о том, что 7 октября 1977 года на сессии Верховного Совета СССР была принята Конституция СССР – третья союзная и при этом последняя в истории «Страны Советов». Все эти события нуждаются в осмыслении, которое поможет удовлетворить интерес к пониманию того, каким был XX век в истории России.
Данная книга написана в связи с 40-летием последней Конституции Советского Союза. Стремление понять то обстоятельство, почему она стала последней и должна ли она была стать таковой, оказалось ключевым для автора книги. Представляется, что любая эпоха в истории нашей страны, равно как и множество процессов и событий, с ней связанных, имеет право на непредвзятый, до некоторой степени объективный характер оценки в отношении себя. К этому и стремился автор книги.
Автор посвящает это исследование памяти выдающегося учёного, Лауреата Государственной премии РФ, доктора юридических наук, заведующего и профессора кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Олега Ивановича Чистякова (1926–2006), автора книг «Конституция РСФСР 1918 года» и «Конституция СССР 1924 года», «Очерк истории Советской Конституции» (в соавт. с д.и.н., проф. Ю.С. Кукушкиным) и многих других работ.
Автор выражает благодарность кафедре истории государства и права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова и, в частности, доктору юридических наук, профессору, лауреату Государственной премии РФ Татьяне Евгеньевне Новицкой за научное руководство в работе над магистерской диссертацией «Конституция СССР 1977 года», материалы которой в том числе легли в основу данной книги.
Автор признателен рецензентам – кандидату исторических наук, доценту кафедры истории государственного и муниципального управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова Виктору Ивановичу Калинову, а также кандидату юридических наук Дмитрию Александровичу Лукашевичу за поддержку, консультирование по отдельным вопросам, связанным с темой работы, а также за помощь в редактировании текста книги.
Если у читателя возникли какие-то вопросы, замечания, пожелания, предложения о сотрудничестве, то их можно направить автору по адресу электронной почты strekalov4@gmail.com.
Автор надеется, что его исследование вызовет интерес у читателя и будет способствовать объёмному, неоднозначному, а, следовательно, обогащающему историческое знание восприятию рассматриваемого в книге периода отечественной истории.
Введение
История создания и принятия Конституции СССР 1977 года в эпоху правления Н.С. Хрущёва и Л.И. Брежнева представляет собой один из тех эпизодов, которые дают ключ к пониманию места послевоенного периода истории СССР в истории нашей страны в целом, который завершился разрушением Союзного государства в 1991 году. В связи со стремлением понять причины последнего обстоятельства необходимо рассмотреть и достижения, и проблемы, которые имелись в развитии государства и общества на момент до начала последнего этапа советской истории, известного как «перестройка». Именно в «предперестроечный» период, как впоследствии оказалось, была принята последняя Конституция Советского Союза.
В данном исследовании наиболее общим образом рассматриваются вопросы истории конституционной реформы 1950–1970-х гг., завершившейся принятием Конституции СССР 1977 г., а также вопросы реализации результатов этой реформы. С точки зрения содержания Основного Закона страны обращается внимание на вопросы закрепления в нём результатов партийного и государственного строительства, а именно: принципа руководящей и направляющей роли КПСС, идей полновластия Советов, национально-территориального представительства в Верховном Совете СССР, взаимодействия Верховного Совета СССР и его Президиума (в контексте вопроса об институте президентства в СССР); уделено внимание и проектам, не реализованным по итогам принятия Конституции в 1977 г., – речь идёт о народных собраниях как институтах самоуправления и о пересмотре принципа централизации в системе органов прокуратуры. В контексте истории конституционной реформы и реализации принятых по её итогам положений (отражённых в Конституции СССР 1977 г.) рассматривается роль Л.И. Брежнева, руководителя страны, при котором был принят новый Основной Закон, а также значение писем граждан, посылавшихся в Конституционную комиссию на протяжении всего процесса создания и принятия Конституции, а также их выступлений во время всенародного обсуждения проекта Конституции в 1977 г.
Таким образом, затрагиваются определённые аспекты в контексте общего вопроса истории создания и принятия Конституции СССР 1977 года. Представляется, что вопросы партийной идеологии, экономики, национально-государственного строительства, конституционного статуса личности, органов государственного управления и правосудия могут стать предметом отдельных, узкоспециальных исследований.
История изучения процесса создания и принятия Конституции СССР 1977 г. показывает наличие различных точек зрения среди исследователей. Советские авторы конца 1970-х – первой половины 1980-х гг. рассматривали появление Конституции СССР 1977 года как наступление нового исторического этапа в жизни советского общества и государства, а именно «развитого, зрелого социализма»1. Отмечалось, что процесс создания Конституции отправной точкой имел учреждение Конституционной комиссии в 1962 году во исполнение решений XXI и XXII съездов КПСС о необходимости изменения действующей, а затем и принятия новой Конституции СССР. Авторы считали, что принципиальные положения будущей новой Конституции нашли своё отражение уже в партийных документах и выступлениях, а также законодательных актах 1960–1970-х годов, то есть до принятия самого Основного Закона страны. Исследователи наводили на мысль о том, что проект новой Конституции был подготовлен лишь к 1977 году, поскольку был необходим всесторонний анализ практики социалистического и коммунистического строительства в СССР, указаний и директив КПСС, конституционного опыта СССР и братских социалистических стран2. Отмечалось, что в ходе всенародного обсуждения проекта Конституции в 1977 г. граждане проявили политическую активность и идейную сознательность, при этом обсуждение представляется не только как обозначение успехов и достижений народа, но и как рассуждение «об имеющихся резервах, недостатках, путях решения назревших проблем»3. В силу последнего Верховный Совет СССР предписал государственным и общественным организациям рассмотреть предложения и замечания граждан и осуществить меры по их реализации4. Новая Конституция рассматривалась авторами того периода как Основной Закон страны, осуществляющей строительство коммунизма, чья системообразующая роль возросла по отношению ко всей конституционной системе5.
В 1985–1991 гг., когда Генеральным секретарём ЦК КПСС был М.С. Горбачёв, оценка процесса создания Конституции 1977 г., равно как и самого документа, изменилась. В частности, была опубликована статья Г.И. Злоказова в журнале «Вопросы истории КПСС» в 1990 г., который, анализируя сюжет о всенародном обсуждении проекта Конституции летом 1977 года, сделал следующий вывод: «…руководство страны, проигнорировав разумные предложения участников дискуссии 1977 г., упустило, как нам представляется, ещё одну возможность приостановить нарастание кризисных процессов в обществе»6. В конце «перестройки» зашла речь о новой конституционной реформе. Причиной начала последней в рассматриваемый период обозначалось стремление обеспечить конституционную защиту осуществлённым в стране преобразованиям7. По мнению авторов, оставление в силе Конституции СССР 1977 года могло спровоцировать «конституционный вакуум», который чреват очагами напряжённости и усилением конфликтности в общественной жизни8. Конституция СССР, принятая в 1977 г., по мнению авторов, в своё время была «отодвинута на задний план», а типичным считалось расхождение между словом и делом, декларирование положений с завышенными оценками9. При этом отмечался прогрессивный характер многих положений Конституции и предшествовавшего её принятию всенародного обсуждения. Но «КПД Конституции СССР 1977 г. оказался невысок прежде всего потому, что на практике её “подмяла” административно-командная система управления во главе с партаппаратом»10. «Декларируемые ею положения не подкреплялись необходимыми структурами, процедурами, правовыми гарантиями»11, а любая инструкция была важнее самого Основного Закона страны. Конституция была, по мысли авторов, политическим манифестом и, по сути, зависела от политики. «Перестройка», начавшаяся в рамках действовавшей Конституции, перешла в кардинальное обновление общества, и потому Основной Закон 1977 года стал препятствием на этом пути12.
Позиции современных исследователей, затрагивающих вопросы истории создания и значения Конституции СССР 1977 года, весьма разнообразны. Появляются концепции понимания места Конституции СССР 1977 года в истории права и в советской истории в целом – они составляют первую категорию исследований. «Архивная революция» 1990-х годов дала возможность частичного ознакомления с документами, которые относятся к разработке самого конституционного проекта, что качественно подняло уровень исследований по истории создания проекта, – таковые составляют вторую категорию научных работ.
Обратимся к концептуальным работам. Либеральная концепция представлена прежде всего исследованиями А.Н. Медушевского. Он использует понятие «номинального конституционализма» – разрыва между реальностью коммунистической диктатуры и писаной конституцией, «который может быть преодолён исключительно с помощью террора»13. К примерам такого конституционализма он относит все советские Конституции (1918, 1924, 1936, 1977 гг.), причём Конституция СССР 1977 года представляется как высшая точка «номинального конституционализма». Правда, автор оговаривается, что действующие нормы в ней всё же были – это статья 6-я о руководящей и направляющей роли КПСС и некоторые положения о социальных гарантиях граждан14. А.Н. Медушевский объясняет длительность официального периода разработки Основного Закона 1977 года борьбой за власть внутри руководства страны после прихода Л.И. Брежнева. Принятие Конституции в 1977 году – это момент прекращения борьбы за власть, сосредоточения её в руках Л.И. Брежнева и отказа от реформирования советской системы. Конституцию, по мнению автора, характеризуют декларативность, правовая аморфность и вялый характер обсуждения проекта15. Закрепление роли КПСС в начале Конституции рассматривается как ответ правящей элиты на начавшуюся к тому времени дестабилизацию всей советской системы. О номинальном характере советского конституционализма, который достиг своей вершины в 1977 г. с принятием новой Конституции СССР, писал также В.Л. Шейнис16.
Аналогичную позицию занимают государствоведы В.Е. Чиркин и Т.Я. Хабриева. Они рассматривают Конституции 1918, 1924, 1936 и 1977 гг. в целом как конституционную модель тоталитарного социализма, в которой «процедурам, отношениям органов государства придавалось мало значения»17. Эта модель, по мысли авторов, характеризуется отрицанием народовластия и заменой его на идею классового государства, отрицанием самоуправления и созданием единой системы государственных органов, руководящей и направляющей ролью единственной в стране Коммунистической партии и наличием единственной обязательной идеологии марксизма-ленинизма18. Сторонники такой точки зрения тем не менее полагают, что в условиях советского строя любые институты «имели внешний, показной характер»19.
Существует иная концептуальная оценка Основного Закона СССР 1977 года. Е.А. Лукьянова считает, что эта Конституция – «самая лучшая с юридической и демократической точки зрения Конституция нашей страны»20. Касаясь кратко истории создания проекта, автор отмечает, что, несмотря на смену власти (Л.И. Брежнев вместо Н.С. Хрущёва занял высший пост в КПСС в октябре 1964 г.), «идея разрыва со многими правовыми традициями сталинских времен сохранилась»21. Лукьянова полагает, что Конституция – юридически завершённый документ с мощным правовым потенциалом, и «даже расхождения между положениями Конституции и реальным состоянием дел наиболее ярко высветили накопившиеся проблемы»22. Что касается последнего, то, по мысли автора, главная проблема заключалась именно в том, что, являясь прогрессивной во многих положениях, Конституция не соответствовала духу исторической эпохи «застоя», в которую была принята, что и предопределило новую конституционную реформу времён «перестройки». В сущности, ту же позицию занимает Б.С. Эбзеев, который, не настаивая на совершенстве Конституции как правового акта, говорит тем не менее о том, что новое доктринальное понимание социализма, направленное на равенство членов общества с точки зрения их благополучия, было закреплено в Конституции, но столкнулось с общественной практикой – провозглашённые принципы игнорировались «обюрокраченной» структурой государственной власти, в то время как общество созрело для реализации такого понимания социализма, что и привело, по мысли автора, к краху СССР в дальнейшем23.
Позицию, сходную с той, что отстаивает Е.А. Лукьянова, занимает С.А. Авакьян. Он говорит об объективных предпосылках разработки Основного Закона 1977 года, в частности о необходимости корректировки идеологических догматов, определявших развитие общества24, в связи с чем он полагает, что новая Конституция СССР была принята именно в тот момент, когда сформировалась концепция развитого социализма. Автор отмечает существенную идеологизированность документа в целом. Последнее при этом, по его мнению, «не заслоняет конструктивистской роли» Конституции25. Описав вкратце историю создания документа в свете официально известных фактов и событий, С.А. Авакьян высказывает мнение о его значении, которое заключается в следующем: Конституция не столько была преемственна по отношению к предыдущей (Конституции СССР 1936 года), сколько содержала существенные новеллы, свидетельствовавшие о «новом облике строя, общества, власти, статуса личности», не говоря уже о новой структуре Конституции26. Объяснение появлению новелл автор косвенно видит в рассмотрении предыдущих периодов советского периода истории нашей страны, а также в имевших место попытках демократизации социализма в братских социалистических странах (Венгрия, Чехословакия), которые в своё время насторожили руководство СССР. Оценивая историческое значение Конституции, автор отмечает, что она сыграла положительную и конструктивную роль – другое дело, что она не являлась определяющим фактором развития общества и государства, а руководство страны не знало или не хотело наметить программу преобразований, что привело к обесцениванию новой концепции «развитого социализма», кризису плановой экономики, отсутствию развития подлинной демократии, просчётам во внешней политике27.
Следует обратить внимание на вторую категорию современных исследований о Конституции СССР 1977 года. Она представлена, как правило, работами историков, изучивших рассекреченные архивные материалы и попытавшихся восстановить сам ход создания документа, дав ему свою оценку. Первым архивные документы по созданию Основного Закона страны ввёл в научный оборот А.А. Данилов. Он частично опубликовал в «Историческом архиве» за 1997 г. тексты стенограмм заседаний Конституционной комиссии 1962 г. (полностью) и 1964 г. (частично), найденные в РГАНИ (Российском государственном архиве новейшей истории)28. Позднее Данилов написал статьи по разработке проекта при Н.С. Хрущёве в начале 1960-х гг.29, и основной его вывод из хода работы над проектом, содержания его отдельных разделов и статей таков: проект Конституции СССР 1964 года, если бы его приняли, мог стать основой серьёзной демократизации советского общества и государства. Примерно в таком же ключе вслед за А.А. Даниловым высказался А.В. Пыжиков в монографии «Хрущёвская оттепель»30, который провёл мысль о том, что «хрущёвский» проект Конституции был более полновесным и концептуально оригинальным, чем «брежневский», принятый в 1977 году.
Параллельно с А.А. Даниловым в РГАНИ с документами «хрущёвского» проекта Конституции работала С.С. Згоржельская, защитившая в 1997 г. диссертацию на соискание степени кандидата исторических наук по вопросу борьбы общественно-политических взглядов в руководстве страны конца 1950 – начала 1960-х гг.31 В ней она обосновала тезис о том, что во время подготовки проекта Конституции СССР 1964 г. в руководстве страны шла борьба за воплощение различных идей и концепций между наиболее либеральным и наиболее консервативным направлениями, и окончилась она победой последнего. Позднее она защитила диссертацию на соискание степени кандидата юридических наук в 2006 г., посвящённую реализации идеи «общенародного государства» в проекте Конституции СССР 1964 г.32 Автор полагает, что проект Конституции СССР 1964 года – результат стремления закрепить появившуюся в конце 1950-х гг. новую идеологическую концепцию «общенародного государства» (вместо «диктатуры пролетариата»), а сам документ занимает самостоятельное место в конституционно-правовой истории СССР, поскольку не только развивал традиционную представительную советскую демократию, но и вводил институты «прямого народовластия», т. е. непосредственного участия граждан в управлении государством, а значит, в целом должен был способствовать дальнейшей демократизации в жизни общества и государства.