В марте – апреле 1918 г. оформилась концепция создания армии, комплектуемой путем всеобщей мобилизации рабочих и беднейших крестьян. Введя в мае 1918 г. всеобщую воинскую повинность и осуществляя принудительный набор, большевики за полгода смогли увеличить численность армии с 300 тыс. до 1 млн чел. Именно в этот период родилась идея создания тылового ополчения. Она была вызвана потребностью действующей армии во вспомогательных структурах для обеспечения работы тыла, а также стремлением большевиков привлечь все имеющиеся в наличии людские ресурсы для обороны Республики и законодательно оформлена 20 июля 1918 г. Декретом СНК РСФСР «О тыловом ополчении». Согласно его положениям, призыв на службу в т. о. «лишенцев» призывных возрастов производился одновременно с призывом в Красную армию по одним и тем же территориальным районам и возрастным категориям. Уже через месяц одновременно с очередной мобилизацией рабочих и крестьян в ряде уездов Казанской губ. впервые состоялся набор в т. о. Из призванных ополченцев были сформированы рабочие части (батальоны, роты, команды), использовавшиеся на окопных, строительных, дорожных, ремонтно-восстановительных и пр. работах.
Несмотря на большой резерв потенциальных ополченцев, количество трудовых частей и численность призванных на службу в годы Гражданской войны были относительно невелики. Так, в распоряжении Центрального управления военных сообщений, обеспечивавшего доставку военных грузов на все фронты, по состоянию на 15 марта 1919 г. на разгрузке подвижного железнодорожного состава работало только 7 тыс. чел. (две бригады, один полк, семь отдельных рот, одна дружина и одна команда)[6]. Всего же с 20 августа 1918 г. по 15 июня 1920 г. в т. о. было призвано 16 790 чел., что составило 0,9 % от общей численности мобилизованных по особым распоряжениям правительства за тот же период[7]. Причинами такого положения стали трудности в размещении и жизнеобеспечении созданных частей, отсутствие необходимого количества командиров.
После окончания Гражданской войны на первый план вышли задачи восстановления разрушенного народного хозяйства. Для ослабленной страны содержание 5,5-миллионной армии являлось тяжелым бременем, поэтому к 1923 г. ее состав сократился до 516 тыс. чел. Сокращению подлежали и рабочие части т. о. В марте 1924 г. вышло в свет постановление ЦИК и СНК «О порядке зачисления граждан в команды обслуживания в 1924 году»[8], которое отменяло Декрет СНК от 20 июля 1918 г. Формально части т. о. были переименованы в команды обслуживания.
В ходе военной реформы 1924–1925 гг. призыв в команды обслуживания был признан нецелесообразным и фактически на протяжении всего второго этапа (1924–1930 гг.) тылоополченцы на службу не призывались, а состояли в запасе, представляя мобилизационный резерв на случай войны. Взамен службы для них Законом «О специальном военном налоге с граждан, зачисленных в тыловое ополчение» (1925 г.)[9] был введен налог, сбор от которого поступал в фонд соцобеспечения для оказания помощи семьям погибших и инвалидам Гражданской войны.
В 1925 г. вышел первый в СССР «Закон об обязательной военной службе» (ЗОВС)[10]. С этого времени и до 1931 г. положения о т. о. включались отдельным разделом в указанный закон (1928, 1930 г.), а все предыдущие декреты и положения о тыловом ополчении отменялись. Кроме ЗОВС и закона о специальном военном налоге, в указанный период вышло только постановление СНК СССР «О призыве и использовании в военное время граждан, зачисленных в тыловое ополчение и освобожденных от военной службы по религиозным убеждениям» (1929 г.), детализировавшее порядок мобилизации тылоополченцев и создания из них команд по обслуживанию тыла и фронта в военное время.
Начиная с 1926 г. под воздействием господствовавших в советском обществе настроений и интересов укрепляющейся номенклатуры наметились признаки свертывания новой экономической политики и перехода к жесткой командно-административной системе управления народным хозяйством. Налоговая реформа 1926/27 г., новая инструкция по выборам в советы 1926 г. были направлены на дискриминацию зажиточного крестьянства, классовое расслоение деревни. Поворотным событием, ознаменовавшим переход к планово-распределительной системе управления, явился прошедший в декабре 1927 г. XV съезд партии. Принятие директив пятилетнего плана с заложенными в нем высокими темпами индустриализации, усиление налогового давления на частнокапиталистический элемент города и деревни, поощрительные меры в отношении беднейших крестьян и принуждение их к кооперированию явились приговором нэпу.
В ноябре 1928 г. СССР был взят курс на форсированную индустриализацию. Вновь, как в период «военного коммунизма», со всей отчетливостью стали проявляться черты принудительно-мобилизационного способа решения руководством страны политико-экономических проблем.
Летом 1929 г. произошло переименование лагерей особого назначения ОГПУ в исправительно-трудовые. Они явились «первым камнем» в фундаменте создаваемой системы принудительного труда. С начала 1930 г. в эту систему вошли спецпереселенцы (выселенные вместе с семьями «кулаки»). И заключенные, и спецпереселенцы в массовом порядке привлекались к строительству промышленных предприятий и развитию добывающих отраслей, обеспечивающих модернизацию экономики. Вместе с тем требовалось изыскать и другие способы мобилизации трудовых ресурсов, не связанные с отвлечением значительных средств на создание специальной лагерно-комендатурной инфраструктуры.
В ходе поиска новых каналов привлечения дешевой рабочей силы руководство НКВД РСФСР не обошло вниманием ЗОВС 1928 г. Положениями раздела XV этого Закона в мирное время разрешался призыв и направление на общественно полезные работы граждан, по религиозным убеждениям отказывающихся от прохождения обязательной военной службы с оружием в руках («религиозников»). Этим немедленно воспользовался НКВД и впервые в мирное время централизованно произвел призыв на службу указанной категории граждан.
Нарком внутренних дел РСФСР В.Н. Толмачев подписал 12 марта 1930 г. приказ № 180, согласно которому граждане, подлежавшие призыву в 1925–1929 гг., но освобожденные от военной службы по религиозным убеждениям, привлекались «для работы на лесных разработках государственного треста “Лесохим” в пределах Сибирского производственного района с 20 апреля по 20 октября 1930 г.»[11]. Но собранный контингент оказался незначительным и не смог существенно повлиять на ликвидацию «прорыва» на лесоразработках.
Одновременно с «религиозниками» должны были быть призваны и граждане, состоявшие на воинском учете как тылоополченцы. Но указанный выше закон разрешал их призыв только в военное время. Стремление руководства страны ликвидировать нараставший дефицит рабочей силы, в т. ч. за счет призыва тылоополченцев, явилось одной из главных причин срочной корректировки ЗОВС. Не случайно постановлением ЦИК и СНК СССР «О введении в действие закона об обязательной военной службе в новой редакции» от 13 августа 1930 г. Наркомату финансов СССР (НКФ) по соглашению с Наркоматом по военным и морским делам (НКВМ) и НКВД союзных республик предписывалось «определить в отношении лиц, зачисленных в тыловое ополчение до 15 августа 1930 г., порядок перехода от обложения специальным военным налогом по закону об обязательной военной службе в редакции 8 августа 1930 г. (правильно 1928 г. – Д. М.) к использованию их на общеполезных работах или обложению специальным военным налогом по закону об обязательной военной службе в новой редакции»[12]. В новой редакции этот закон вышел 13 августа 1930 г.[13] Порядок призыва и использования в мирное время «религиозников» и тылоополченцев здесь практически совпадал. Разница заключалась только в продолжительности срока службы – для первых она составляла два года, для вторых – три.
При внимательном изучении ст. 236 ЗОВС 1928 г., определяющей порядок использования «религиозников» в мирное время, можно отметить, что В.Н. Толмачев, санкционировавший их отправку на лесные разработки, поступил не по закону. В статье указано: «Граждане, освобожденные от обязательной военной службы по религиозным убеждениям… направляются: в мирное время – на работу по борьбе с эпидемиями или на иные общеполезные работы (борьба с лесными пожарами и другими стихийными бедствиями и т. п.), а в военное время – в особые команды для обслуживания тыла и фронта»[14]. Лесные разработки не входили в перечень определенных статьей видов работ. В редакции ЗОВС от 13 августа 1930 г. данный недочет уже устранен. Статьи 276 и 284 предельно ясно определяют порядок использования «религиозников» и тылоополченцев в мирное время: «…привлекаются к общеполезным работам (лесозаготовки, сплав, торфоразработки, борьба с эпидемиями, лесными пожарами и другими стихийными бедствиями и т. п.)…»[15] Положениями этих же статей право устанавливать порядок использования указанных категорий граждан на работах в мирное время предоставлялось НКВД союзных республик по соглашению с наркоматами труда, земледелия, здравоохранения и другими заинтересованными комиссариатами. Так начался третий, основной этап истории тылового ополчения (1930–1937 гг.).
Практически одновременно с заключенными и спецпереселенцами т. о. становилось неотъемлемой частью системы принудительного труда в СССР в 1930-е гг. Однако необходимо подчеркнуть, что система ГУЛАГ (заключенные и спецпереселенцы) возникла в результате проведения государством репрессивной политики по отношению к гражданам, а тыловое ополчение – в первую очередь для решения экономических задач.
В соответствии со ст. 28 ЗОВС 1930 г. в т. о. зачислялись нетрудовые элементы, лишенные права выбирать в советы на основании конституций союзных республик, а также осужденные по ст. 2–14, 16–17 (прим.), 20–27 Положения о преступлениях государственных; осужденные за иные, кроме государственных, преступления с поражением политических прав; сосланные или высланные в судебном или административном порядке; «вычищенные» со службы по I категории, а также осужденные даже без поражения в политических правах, если нарком по военным и морским делам признавал нежелательной службу последних в РККА. В число граждан, «вычищенных» по I категории, входили «лица, оценка работы которых показывает абсолютную невозможность их исправления и безусловный вред, наносимый их работой в советском аппарате интересам рабочего класса»[16].
Развернувшаяся в стране кампания по «чистке» советского аппарата породила новую форму дискриминации граждан.
После выхода в свет ЗОВС от 13 августа 1930 г. исполнительные органы регионов, заинтересованные в скорейшем привлечении к работам тылоополченцев, начали запрашивать Центр о порядке практического перехода от обложения последних специальным военным налогом к их использованию на общеполезных работах. В связи с этим 2 октября 1930 г. вышло постановление Наркомата финансов СССР «О порядке перехода от обложения специальным военным налогом граждан, зачисленных в тыловое ополчение, к использованию их на общественных работах»[17]. Этим постановлением устанавливался следующий порядок перехода: в 1930–1931 гг. все граждане 1903 г. рождения и более младших призывных возрастов должны были быть использованы на общеполезных работах в соответствии со ст. 284 ЗОВС. Граждане старших возрастов продолжали уплачивать специальный военный налог. Гражданам, уплачивавшим до издания этого постановления специальный военный налог и привлекаемым к общеполезным работам, срок использования на работах понижался на полгода за каждый год платежа налога. Если гражданин до привлечения на работы имел недоимки по уплате специального военного налога, то недоимки списывались с него в размере годового оклада за каждые отработанные полгода.
Несмотря на то что в общесоюзном масштабе еще не были выработаны подзаконные акты и положения, определяющие организационно-штатную структуру, подчиненность, порядок обеспечения всеми видами довольствия частей т. о., исполнительные органы некоторых регионов уже в октябре – ноябре 1930 г. начали призыв и привлечение к работам тыловых ополченцев. В числе первых были СНК Автономной Татарской ССР, Западно-Сибирский крайисполком (ЗСКИК), исполком Западной области. Сформированные ими части в большинстве случаев были подчинены административным органам НКВД и использовались на работах в местах формирования. Основные сферы применения – лесоразработки, угледобыча, строительство шоссейных и железных дорог, объектов коммунального хозяйства в городах.
В ходе первых призывов тылоополченцев на региональном уровне перед исполнительными органами, помимо организационных, возник целый ряд вопросов, требующих директивного (законодательного) разрешения. Одним из них был вопрос о порядке использования на работах граждан, в той или иной мере уже проходивших военную службу. 29 декабря 1930 г. первым отделом Управления по укомплектованию и службе войск Главного управления Рабоче-крестьянской красной армии (ГУ РККА) была издана директива за подписью начальника ГУ РККА Левичева и члена Коллегии Наркомата труда (НКТ) СССР Алексеева с разъяснениями по существу этих вопросов: «…1. Те из тылоополченцев, которые отбыли срок непрерывной службы в кадрах РККА (не менее 2-х лет), привлечению к работам не подлежат.
2. Тем из тылоополченцев, которые до зачисления их в тыловое ополчение отбывали действительную военную службу (в кадрах, в переменном составе или в категории вневойсковиков), срок работы должен быть сокращен в зависимости от того, сколько времени они фактически пробыли в рядах РККА.
При зачете необходимо исходить из того, что 1 месяц пребывания в РККА должен приравниваться к 1 ½ месяцам работ. Например, бывший красноармеец переменного состава отбыл 3-х месячный новобранческий сбор – срок работы ему должен быть сокращен на 4 ½ месяца (1 ½ х 3 = 4 ½). Или вневойсковик, прошедший 2 месяца военного обучения, – срок работ соответственно сокращается на 3 месяца (1 ½ × 2 = 3). Бывший красноармеец кадровой части, прослуживший 1 год, – срок работ сокращается на 1 ½ года и т. д.»[18].
15 декабря 1930 г. постановлением ЦИК и СНК СССР были ликвидированы НКВД союзных и автономных республик, в компетенцию которых в числе других входили и вопросы направления на работу тылоополченцев. Пунктом 7 настоящего постановления эта обязанность была возложена на НКТ СССР и союзных республик[19].
В этот же день вышло постановление ЦИК и СНК СССР «О порядке найма и распределения рабочей силы и о борьбе с текучестью рабочей силы», положениями которого все функции по набору и распределению рабочей силы передавались также НКТ СССР[20]. С принятием этого постановления все предприятия, учреждения, хозяйства и отдельные лица обязаны были нанимать рабочих и служащих только через органы труда (за исключением отдельных случаев, специально оговоренных в постановлении). Подразумевалось, что и тылоополченцы должны набираться и распределяться только по нарядам НКТ СССР для удовлетворения заявок важнейших наркоматов, в первую очередь Наркомата путей сообщения (НКПС), Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (ЦДТ, Цудортранс) и Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) [позднее – Наркомата тяжелой промышленности (НКТП)]. Решение вопросов т. о. вошло в компетенцию Спецуправления НКТ СССР и РСФСР.
В феврале 1931 г. НКТ СССР, в соответствии с заявками НКПС и ЦДТ, обратился в Совет Труда и Обороны (СТО) с ходатайством о сборе и предоставлении им 15-тысячного контингента тылоополченцев. 12 февраля вышло постановление СТО, разрешающее НКТ произвести сбор и передачу НКПС и ЦДТ указанного числа тылоополченцев. 18 марта вышло постановление СНК СССР «О порядке организации оборонной работы, выполнявшейся Народными Комиссариатами Внутренних дел Союзных и Автономных Республик», подтвердившее передачу тылоополченцев НКПС и ЦДТ[21]. Кроме этого, пунктом 3 данного постановления вся работа по проведению мобилизации тылоополченцев как в мирное, так и в военное время возлагалась на главные управления рабоче-крестьянской милиции (ГУ РКМ) при СНК союзных республик[22].