Отстранение части населения от выборов путем лишения ее избирательных прав практиковалось и ранее, но до большевиков оно не считалось основанием для ограничения в других политических и социальных правах. Большевики установили прямую зависимость между наличием избирательного и другими правами. В 1918 г. Конституция РСФСР предусматривала только два ограничения в правах («лишенцы» не обладали активным и пассивным избирательными правами и не имели права защищать Советскую республику с оружием в руках)[64], в период Гражданской войны число ограничений возросло, а к концу 1920-х гг. их стало более десяти.
Статьей 65 Конституции РСФСР 1918 г. определялось семь категорий лишаемых избирательных прав: а) лица, прибегающие к наемному труду, с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовые доходы, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи, духовные служители церквей и религиозного культа; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранного отделения, а также члены царствовавшего дома; е) умалишенные и состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором[65].
Единого основания для лишения избирательных прав не было. Прежние (существовавшие в царской России) основания большевики как бы перевернули наоборот: теперь мотивами для дискриминации становились не отсутствие, а наличие имущественного ценза, профессиональная деятельность в прошлом или социальное происхождение.
Статья 23 Конституции оговаривала возможность «лишать отдельных лиц или группы прав, которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции»[66]. По сути именно эта статья заложила основу для произвола в толковании мотивов к лишению избирательных прав, т. к. позволяла подвести под нее любую группу населения, которая в определенный момент могла, с точки зрения властей, представлять угрозу.
Первые инструкции о выборах (1918, 1921 гг.) обозначали круг «лишенцев» в самом общем виде[67]. Процедурные вопросы лишения избирательных прав в них были проработаны чрезвычайно слабо, например, ничего не говорилось о составлении списков «лишенцев», документальном обосновании применения меры, возможности восстановления в правах[68]. В инструкциях, выпущенных ВЦИК до выборов 1925 г., порядок проведения выборов определялся местными инструкциями, разработанными губисполкомами «в соответствии с Конституцией РСФСР и сообразно всей совокупности местных властей»[69]. Право определять круг «лишенцев» центральная власть передала региональным властям, мотивировав это тем, что они смогут более полно учесть обстановку «классовой борьбы» на местах. По сути, руководство страны позволило региональным властям нарушать избирательное законодательство. До 1925 г. разрешалось дополнять список «лишенцев» «по мере необходимости», самостоятельно толковать статьи Конституции 1918 г. (в ряде регионов, согласно местным инструкциям, представителей интеллигенции лишали избирательных прав «за сочувствие контрреволюции» и т. п.)[70].
Инструкцией 1922 г. впервые вводилась процедура обжалования решения избирательной комиссии о лишении избирательных прав: лица, лишенные избирательных прав, в течение трех дней с момента опубликования списка могли выступить с протестом; жалобу надлежало подавать «через орган, действия которого обжаловались»[71], и он за 24 часа был обязан переслать заявление вместе со своим заключением по месту назначения. Жалобы подавали в комиссии разных уровней, вплоть до губернской. Согласно инструкции, списки «лишенцев» должны были публиковаться за неделю до перевыборов.
Инструкция 1924 г. положила начало разработке процедуры восстановления в правах [ранее возможность восстановления не предусматривалась, человек, ставший «лишенцем» на любом основании (кроме судебного решения), получал этот статус на неопределенный срок]. Сначала процедура была очень простой, даже примитивной, но само восстановление было возможно только «для лиц, прибегавших ранее к наемному труду, нетрудовому доходу или торговле»[72]. Им надлежало лишь представить «удостоверения от фабрично-заводских комитетов, сельского общества или местного комитета по принадлежности о том, что данное лицо в настоящее время не эксплуатирует чужого труда, живет на средства, добываемые его личным трудом, и вполне доказало свою лояльность к Советской власти»[73].
Инструкция о выборах городских и сельских советов, принятая ВЦИК 13 октября 1925 г., содержала целый ряд нововведений, касающихся определения круга «лишенцев» и технической стороны процедуры лишения избирательных прав. Она намного подробнее, чем ранее, разъясняла, кого следует лишать избирательных прав, но главное – предусматривала предоставление избирательных прав (хотя и со значительными оговорками) крестьянам, ремесленникам, которые использовали наемный труд, применяли труд не более одного взрослого работника или двух учеников[74]. Впервые избирательные права сохранялись за торговцами, выбиравшими патент первого разряда (торговавшими вразнос)[75], вспомогательным персоналом церквей и теми, кто бесплатно выполнял определенные обязанности при церквах[76].
Послабление не коснулось лишь бывших полицейских, чиновников царского и контрреволюционных правительств; список лишаемых избирательных прав по ст. 65 п. «д» практически не изменился по сравнению с инструкцией 1924 г.[77] Более того, несмотря на сужение круга лишенных избирательных прав в инструкции 1925 г., появилась совершенно новая категория – члены семей «лишенцев», о которой ничего не упоминалось ни в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг., ни в предыдущих инструкциях о перевыборах в советы[78]. С введением этой категории лишение избирательных прав стало наследственным. Главу об определении круга лиц, лишенных избирательных прав, завершала ст. 22, строжайше запрещавшая «дополнять перечень лиц, указанных в настоящей главе»[79]. Ее появление положило конец произвольной трактовке категорий «лишенцев», перечисленных в Конституции 1925 г. и инструкции.
Инструкция 1925 г. внесла существенные коррективы в сам процесс лишения избирательных прав. В ней для каждой категории приводился подробный список документов, на основании которых человека можно было лишить избирательных прав. Значительно большее время (с 7 до 20 дней) отводилось для составления и оглашения списков[80]. Впервые подробно разъяснялся порядок обжалования решения по лишению избирательных прав в различных инстанциях: срок рассмотрения жалобы комиссиями увеличивался с одних до трех суток, при этом в течение недели заявитель должен был получить ответы от всех инстанций, в т. ч. окружной[81].
Само восстановление в избирательных правах не оговаривалось особыми условиями, ходатаи должны были лишь документально подтвердить, что «живут на средства, добываемые личным трудом, и не эксплуатируют чужого труда»[82]. Подобную процедуру восстановления в правах можно считать упрощенной и относительно гуманной, поскольку она не предусматривала ведение учета предыдущей деятельности.
Вместе с тем либерализация «по-советски» в 1925 г. имела строго очерченные рамки. До вступления в силу указанной инструкции, 8 мая 1925 г. была принята Конституция РСФСР. Несмотря на смягчение политики, статья в Конституции, ограничивавшая в избирательных правах некоторые категории граждан, осталась неизменной[83]. В Конституцию РСФСР не был внесен пункт о предоставлении избирательных прав крестьянам, нанимавшим рабочую силу, который, по утверждению Ю. Голанда, М.И. Калинин настойчиво предлагал включить в Основной закон[84]. Не рискнув пойти на уступки крестьянству и не закрепив в Конституции 1925 г. возможность найма рабочей силы, большевики тем самым дали понять, что намерены пересмотреть решения, отражающие смягчение курса в отношении крестьян и торговцев.
Мероприятия по ужесточению политики в экономической и политической сферах в 1926 г. проводились параллельно. Государство приняло ряд мер, призванных вытеснить мелких собственников города и деревни или по крайней мере ухудшить их положение[85]. Ограничение роста частного сектора в экономике сопровождалось ужесточением в отношении к непролетарским слоям в сфере политики. Одним из инициаторов этого был И.В. Сталин. 15 марта 1926 г. на заседании Оргбюро ЦК он резко осудил избирательную инструкцию ВЦИК, в которой был очерчен более широкий, чем в Конституции РСФСР, круг лиц, пользующихся избирательным правом. Сталин подчеркивал: «У целого ряда наших советских товарищей в последнее время страшно развилась эта готовность пойти на уступки непролетарским элементам»[86]. По его инициативе было решено создать комиссию под руководством Молотова (далее – комиссия Молотова), которая должна была пересмотреть инструкцию и устранить из нее положение о «расширении круга».
В проекте постановления «Об исправлении избирательной инструкции», представленном комиссией 21 августа 1926 г., и в докладе Молотова на июльском объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в вину как центральным, так и местным советским органам власти ставились «ошибки и извращение партийной линии»[87], которые заключались в «неправильном понимании нового курса партии (оживление советов, развитие общественной самодеятельности) в том смысле, что к политической активности должны быть призваны новые слои населения, до сих пор не пользовавшиеся избирательными правами»[88].
Инструкция о выборах городских и сельских советов, которую ВЦИК принял 26 ноября 1926 г., в полной мере учитывала замечания и рекомендации, высказанные комиссией Молотова. Эта инструкция существенно отличалась от предыдущих – расширился круг тех, кто мог быть лишен избирательных прав, изменились процедура составления списков «лишенцев», порядок рассмотрения жалоб и восстановления в избирательных правах. В инструкции 1926 г. появилась отдельная глава, посвященная вопросам восстановления в избирательных правах. Глава «О лишении избирательных прав» была дополнена разъяснениями об условиях лишения или нелишения избирательных прав каждой категории. Наиболее подробно комментировались пункты о применении наемного труда крестьянами, кустарями и ремесленниками. С 1926 г. крестьяне и ремесленники лишались избирательных прав за применение наемного труда, если оно не было вынужденным в случаях болезни, мобилизации, избрания на общественную должность с отрывом от производства (для крестьян), а также не диктовалось условиями производства (для кустарей и ремесленников)[89]. По новой инструкции в полном соответствии с партийными решениями лишались избирательных прав все частные торговцы, вне зависимости от разряда патента, который они выбирали, а также священнослужители и вспомогательный персонал церквей независимо от того, получали ли они за исполнение своих обязанностей вознаграждение[90].
Перечень бывших чиновников, которые лишались прав по ст. 69, п. «д» Конституции РСФСР 1925 г., в 1926 г. также претерпел изменения. В соответствии с рекомендациями партии к «лишенцам» отнесли бывших белых офицеров и военных чиновников белых армий, а также руководителей контрреволюционных банд[91]. В примечании к этому пункту говорилось, что не должны лишаться избирательных прав «те из бывших белых офицеров и военных чиновников, которые впоследствии состояли в рядах Красной армии и Красного флота и принимали активное участие в вооруженной защите советских республик»[92]. Однако формулировка «активное участие» ввиду ее расплывчатости не раз становилась поводом для многочисленных запросов край- и губисполкомов.
В инструкции 1926 г. по сравнению с предыдущей значительно ужесточились правила восстановления в избирательных правах для всех категорий. Лишенные избирательных прав по ст. 15 могли быть восстановлены только по постановлениям Президиума ВЦИК при условии, что они доказали лояльность по отношению к советской власти и занимаются общественно-полезным трудом[93]. Для представителей других категорий, имевших пятилетний трудовой стаж и доказавших лояльность советской власти, возможность восстановления связывалась с постановлением краевых, областных или губернских избирательных комиссий[94].
Появление новой инструкции, в которой круг «лишенцев» был описан более подробно, чем ранее, вызвало мощную волну запросов из различных ведомств, губ-, обл-, крайисполкомов во ВЦИК, ЦИК СССР и даже ЦК ВКП(б). Они касались определения круга различных категорий «лишенцев» и процедур, связанных с лишением и восстановлением в правах[95]. Многочисленность запросов во ВЦИК и ЦИК СССР была обусловлена, во-первых, тем, что центральные и местные власти впервые всерьез занялись проблемой лишения избирательных прав, во-вторых, принятием более жесткой инструкции, статьи которой не всегда соответствовали реальности. Краевые или губернские исполкомы могли решить многие вопросы, но предпочитали перестраховаться и сделать запрос во ВЦИК.
Некоторые пункты инструкции оказались непродуманными и создавали проблемы ведомствам или местным властям. Последние подталкивали (иногда и не без успеха) центральные власти к внесению в документ изменений. Лишение избирательных прав было напрямую связано с членством в профсоюзах, кооперативных организациях, предоставлением работы, и в случаях, когда применение этой меры к представителям той или иной категории противоречило интересам ведомств или краевых (областных) властей, они активно вмешивались и, как правило, добивались нужного им решения.
В разъяснениях, дававшихся ВЦИК и ЦИК по вопросам о лишении избирательных прав в 1926–1927 гг., чаще оговаривались «особые» условия и поблажки для крестьян и кустарей, они согласовывались и с ведомствами, и с партийными органами. К принятию решений о лишенных по ст. 69, п. «д» Конституции 1925 г. во ВЦИК относились с большой осторожностью, поскольку полагали, что к «бывшим» лучше причислить лишних, чем наоборот. Но почти всегда, если ведомство или местные власти приводили в качестве аргумента веские прагматические соображения социального или экономического характера, ВЦИК или ЦИК шли в этом им навстречу.
Экономическая и политическая ситуация в 1928/29 г. значительно отличалась от ситуации, в которой проводилась предыдущая кампания. Кризис хлебозаготовок, начавшийся еще в конце 1927 г., проблемы с обеспечением городов продуктами и товарами обусловили принятие решений об административном нажиме на крестьян и нэпманов. Выборы 1928/29 г. проводились в обстановке действия чрезвычайных мер, «решительного наступления на кулака».