Исполнительный аппарат президента США
Осуществлять повседневную деятельность президенту США помогает многоуровневая система разного рода вспомогательного чиновничьего персонала, который составляет исполнительный аппарат или, как это иногда называется, администрацию президента. Неофициально исполнительный аппарат известен как «штат Белого дома». Количество такого вспомогательного персонала существенно выросло со времен правления первых руководителей страны. Так, например, Томас Джефферсон – третий президент США, занимавший этот пост с 1801 по 1809 год, имел в своем распоряжении только одного посыльного и одного секретаря, зарплату которым он платил из собственных средств. Благо имел такую возможность.
Позже Конгресс США принял решение и одобрил бюджет для найма дополнительного персонала для президента. С 1939 года, то есть в период правления Франклина Д. Рузвельта, когда Конгресс формально одобрил создание исполнительного аппарата президента США, количество сотрудников Белого дома постоянно увеличивалось. В настоящее время аппарат президента насчитывает ни много ни мало около 2000 должностных позиций, начиная от старших советников и заканчивая поварами и уборщиками. Кстати, на самом деле не все работники «штата Белого дома» осуществляют в наши дни свою деятельность непосредственно в Белом доме. Большинство из них находятся в соседних зданиях. Кто бывал в Вашингтоне, не мог не удивляться миниатюрным размерам Белого дома. Кто бывал в нем внутри – не мог не удивляться скромности, даже аскетичности обстановки, в которой работают сотрудники администрации, даже весьма высокопоставленные. Ни налогоплательщики США, ни Конгресс страны не будут оплачивать богатые офисы и дорогую мебель для чиновников, персональные машины и водителей. Не буду раздражать российских читателей рассказами о количестве машин с мигалками у чиновников в Америке или их практически не существующими «бытовыми льготами». Эта другая тема. А что касается зарплат чиновников в «Америке Дональда Трампа», то речь об этом пойдет ниже.
Вернемся лучше к структуре американской власти. Основное различие между Кабинетом президента США и исполнительным аппаратом состоит в том, что последний формируется по личному усмотрению президента. В то время как Кабинет президента, напомню, требует одобрения Сената США, большинство назначений в исполнительном аппарате не требует подобного одобрения. В результате президент зачастую назначает своих ближайших сторонников на ключевые позиции в администрации. И они осуществляют свою деятельность в непосредственной близости от президента, имеют возможность напрямую обсудить те или иные вопросы с главой государства, повлиять на его решения.
К ключевым должностным лицам, с которыми президент Соединенных Штатов работает ежедневно, относятся глава аппарата Белого дома, пресс-секретарь и советник по национальной безопасности. Речь о них еще пойдет ниже. Президент во многом также полагается на своих сотрудников в вопросах получения информации, предложения альтернатив в политических решениях, а также в критическом анализе поступающей информации. Однако каждый президент организует исполнительный аппарат в стиле, соответствующем его собственным политическим убеждениям и личной манере принятия решений. Кстати, первая леди Соединенных Штатов, которая не имеет официальной должностной позиции в правительстве США, очень часто в реальности является ключевым советником президента. Более того, первая леди Америки имеет свой исполнительный офис и личный персонал. Свои исполнительные офисы и сотрудников также имеют вице-президент Соединенных Штатов и его жена, имеющая неформальный титул второй леди государства. Более подробно я писал о президенте США, его помощниках, администрации и других структурах исполнительной власти Америки в своей книге «Империя свободы: ценности и фобии американцев», которая вышла впервые в издательстве «Эксмо» в 2016 году. Поэтому не буду здесь повторяться, а просто отошлю желающих узнать побольше к этой книге.
Законодательная ветвь власти
Законодательным органом США является Конгресс страны, расположенный в здании Капитолия в столице – городе Вашингтоне, округ Колумбия. Конгресс США наделен правом законотворчества, утверждения должностных лиц, входящих в Кабинет президента, а также прекращения полномочий федеральных государственных служащих (импичмент). Не только, кстати, президента. Конгресс США также осуществляет очень важную для американской политической культуры функцию по надзору за президентской властью с целью контроля за эффективностью его работы и работы его правительства. Для исполнения этой роли Конгресс обладает очень широкими полномочиями по проведению слушаний и расследований, которыми с удовольствием и часто пользуется.
Как известно, законодательный орган власти США состоит из двух палат: Палаты представителей (именуемой также нижней палатой) и Сената (верхней палаты). Палата представителей насчитывает 435 членов, действующих от имени одного из пятидесяти штатов. Количество представителей в ней от конкретного штата пропорционально зависит от численности населения того или иного штата. В настоящее время наибольшее количество представителей имеет штат Калифорния – пятьдесят три. Семь штатов имеют наименьшее количество представителей – всего лишь по одному от каждого из них. Члены Палаты представителей избираются напрямую населением на двухлетний срок от каждого избирательного округа, расположенного в штате. Сенат состоит из 100 членов, то есть по два представителя от каждого штата, независимо от численности населения в нем, его размера и экономического веса. Сенаторы также избираются напрямую на уровне штата, но уже на шестилетний срок.
Как правило, в новейшей истории США места в Конгрессе США поделены между представителями Демократической и Республиканской партий. В некоторых случаях представители одной из партий имеют наибольшее число представителей в одной или сразу двух палатах Конгресса США. В других случаях каждая из партий доминирует только в одной из палат. Наличие у одной из партий количественного преимущества в одной или сразу в двух палатах значительно облегчает процесс продвижения законодательных инициатив от этой партии в Конгрессе.
Авторы Конституции США создали двухпалатный законодательный орган прежде всего с целью достижения компромисса среди тех, кто считал, что каждый штат США независим и должен быть представлен в равной степени и теми, кто считал, что Конгресс должен представлять непосредственно народ. В определенном смысле эти резоны напоминают причины появления Коллегии выборщиков на выборах президента США. Кроме того, данная структура парламента была обусловлена стремлением создать механизм внутреннего контроля за решениями каждой из палат. Так, Палата представителей – это своего рода форум тех, кто был избран непосредственно и напрямую народом. Члены Палаты представителей имеют сравнительно короткий срок полномочий, тем самым обязывающий их поддерживать постоянную и тесную связь со своими избирателями. Сенат, в свою очередь, был создан с целью представительства каждого штата в равной степени на федеральном уровне. Сравнительно меньший размер Сената и сравнительно более длительный срок полномочий членов верхней палаты делают эту структуру более совещательной и менее подверженной изменениям быстротекущего общественного мнения.
«Сила кошелька» и «сила меча»
Кроме того, Конгресс США наделен особыми полномочиями, которые можно охарактеризовать как «власть кошелька». Большого американского кошелька. К данным полномочиям относится возможность определения налогового бремени и расходование государственных средств на нужды правительства. Несмотря на то что указанные полномочия выглядят как технические, контроль за расходованием бюджета является одним из важнейших ограничений президентской власти в стране. Любой политик это понимает. Каждый отчетный период (один год) Конгресс США распределяет бюджетные средства по исполнительным департаментам и агентствам, таким как Государственный департамент США, Министерство обороны США или Центральное разведывательное управление (ЦРУ).
Если обратиться к истории, то можно видеть, что Конгресс США частенько использовал данные полномочия с целью прекращения войн и других зарубежных военных и экономических кампаний, в которые были вовлечены Соединенные Штаты. Это очень мощное право Конгресса, которое часто влияло на важнейшие мировые события и тренды. Так, например, Закон о помощи иностранным государствам, принятый Конгрессом в 1974 году, отменил финансирование для правительства Южного Вьетнама, тем самым фактически закончив вьетнамскую войну. И таких примеров можно привести еще очень много, включая сегодняшнюю международную реальность.
Конгресс США также играет важную роль в вопросах национальной обороны. Только он имеет исключительное право на объявление войны, мобилизацию и поддержку вооруженных сил страны, в том числе право утверждать порядок действий вооруженных сил. Иначе говоря, у Конгресса есть «сила меча». По традиции президент США запрашивает официальное объявление войны от Конгресса, прежде чем начать военные действия. Однако со времен Второй мировой войны Белый дом стал отдавать предпочтение иным инструментам, таким как указы президента, с целью санкционирования военных действий за рубежом, называя их уже не войной, а «полицейской операцией» или «операцией по борьбе с терроризмом» и т. д. Некоторые критики утверждают, что подобная тактика вносит существенный дисбаланс в систему сдержек и противовесов и уменьшает прозрачность действий США в зарубежных конфликтах. Что, в общем-то, соответствует действительности. Белый дом всегда хотел перетянуть «силу меча» в офисы исполнительной власти, и отчасти ему это с годами удалось.
Дональд Трамп и Конгресс США
Возможности президента по реализации своей политической программы напрямую зависят от его отношений с Конгрессом. Успех реализации политики президента в первую очередь существенно зависит от партийного соотношения в Конгрессе. Если доминирующее большинство в нижней и верхней палатах принадлежат к той же партии, что и действующий президент, тогда процедура одобрения инициатив со стороны президента происходит значительно легче и быстрее. В ином случае президент может выступить против Конгресса, состоящего преимущественно из представителей оппозиционной партии. В таком случае он может столкнуться со значительным противостоянием в процессе реализации тех или иных политических инициатив.
С подобной ситуацией, например, столкнулся президент от Демократической партии Барак Обама, чьи политические реформы в области здравоохранения и иммиграции были отвергнуты республиканскими конгрессменами, представляющими большинство в нижней и верхней палатах Конгресса США. Вообще ситуация, когда президент и Конгресс представляли разные политические силы, складывалась в истории США очень часто. Более того, некоторые историки полагают, что именно в периоды таких противостояний политика США была наиболее взвешенной и адекватной, а решения и президента и Конгресса были наиболее эффективными и действенными. Однако не секрет, что опасность взаимной политической блокировки в таком случае действительно очень велика. Например, при решениях о финансировании правительства страны в условиях достижения максимально разрешенного размера государственного долга и т. д.
Но нельзя не признать, что ситуация с действующим президентом Дональдом Трампом в некотором смысле является уникальной. Он сегодня имеет дело с Конгрессом США, в котором уверенно доминирует его же Республиканская партия. Тем не менее многие члены Республиканской партии весь предвыборный период демонстрировали свое нежелание поддерживать инициативы недавно избранного президента. Все видели, что отношения между действующим президентом и Конгрессом следовали нетрадиционной динамике еще в период до его инаугурации. Более того, большинство представителей элиты Республиканской партии выступали против кандидатуры Дональда Трампа еще в период, когда он лишь анонсировал свое намерение участвовать в гонке за пост президента. Во многом это связано с тем, что его взгляды по различным политическим вопросам не согласуются с традиционной республиканской позицией.
После того как Дональд Трамп был выдвинут официальным кандидатом в президенты от Республиканской партии по итогам праймериз, значительное количество действующих конгрессменов-республиканцев все-таки одобрили его кандидатуру. Конечно, при всех разногласиях с Трампом республиканцам в Конгрессе выгоднее иметь его в Белом доме, чем представителя их политических противников – демократов. Особенно многие из них опасались прихода Хиллари Клинтон, которая всегда стояла на откровенно либеральных позициях по многим важным для традиционного республиканского избирателя вопросам. Однако существенное количество представителей правящей республиканской элиты все еще остаются недовольными политикой Трампа и его противоречивыми предложениями, что существенно затрудняет реализацию президентских политических инициатив. Несмотря на общее единство партии, многие видные сенаторы от Республиканской партии публично высказывали свое недовольство политикой Дональда Трампа и его выбором кандидатов на роль членов Кабинета президента США.
Таким образом, можно смело утверждать, что разногласия среди членов Республиканской партии станут существенным препятствием, с которым столкнутся политические инициативы президента Дональда Трампа, в том числе его программа «Америка прежде всего». Не стоит забывать и о самом главном противнике всех президентов – времени. Возможности президентов США ограничены не только законами и другими ветвями власти, но сравнительно небольшим – четырехлетним – периодом, в середине которого надо начинать новую избирательную кампанию. А ведь каждая инициатива Дональда Трампа должна пройти обсуждение в Конгрессе, что может занять недели (а порой и месяцы), не говоря уже о сопротивлении со стороны представителей Демократической партии. Основной вопрос сегодня заключается в том, обладает ли «ведущий американский бизнесмен» достаточным запасом терпения и политического капитала, чтобы поддерживать активность своих сторонников до промежуточных выборов 2018 года?
Судебная ветвь власти
Верховный суд является высшим органом судебной ветви власти США. К его основным обязанностям относятся толкование национального законодательства, разрешение споров между штатами и между частными лицами, а также принятие финальных решений о том, являются ли те или иные законы или распоряжения конституционными (то есть судебный надзор). Таким образом, судебная ветвь власти является очень мощной системой, осуществляющей контроль за законодательной и исполнительной ветвями власти благодаря своим полномочиям по отмене любых законодательных актов и исполнительных действий, признанных ею незаконными.
Верховный суд США состоит из девяти судей: восемь членов Коллегии и один председательствующий судья. Кандидатуры на пост судьи Верховного суда США выдвигаются президентом страны, но подлежат утверждению со стороны Сената США. Судьи исполняют свои обязанности без срока истечения полномочий, но могут уйти в отставку по собственному желанию в любом возрасте. Председатель Верховного суда, как правило, назначается президентом, однако нет никаких запретов на использование иного метода для осуществления этого выбора. Помимо административной функции и выступления в роли официального представителя суда, председатель Верховного суда принимает присягу президента США во время инаугурации и руководит проведением процедуры импичмента в Сенате. Во всем остальном, несмотря на расширенную ответственность, голос председателя Верховного суда при голосовании судей имеет тот же вес, что и голос каждого из остальных восьми судей.
Ежегодно Верховный суд США получает тысячи заявлений и ходатайств от сторон, чьи дела были рассмотрены в одном из нижестоящих судов. Если четверо судей Верховного суда принимают решение о том, что дело достойно его рассмотрения – затрагивает фундаментальные вопросы, связанные, например, с толкованием и исполнением федерального законодательства, – то оно представляется на обзор Верховного суда. Ежегодно Верховный суд рассматривает около ста дел. После заслушивания устного выступления адвокатов со стороны заявителя судьи собираются с целью проведения совещания по делу. Согласно процедуре, судьи озвучивают свое мнение по заслушанному вопросу по старшинству. Далее один судья формирует черновик заключения по указанному вопросу с указанием всех аргументов в пользу принятия того или иного решения и распространяет его между остальными членами Коллегии. Судьи могут изменить свое решение в любой момент до момента оглашения решения суда.