Проведение во второй половине XIX века реформ местного управления (земской 1864 года и городской 1870 года), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Однако привести точные сведения о количестве чиновников и канцелярских служителей в конце XIX – начале XX века не может ни один историк, причем разброс в предполагаемых цифрах очень велик. Так, в литературе можно встретить следующие данные об их численности: 436 и 144 тысячи (в 1897 году), около 500 тысяч (в 1903 году), 575 тысяч (в 1910 году), 253 тысячи (в 1913 году).
Очевидно, что точный ответ на вопрос, вынесенный в заглавие, потребует от историков проведения большой и кропотливой работы. Тем не менее, даже согласившись с авторами, допускавшими существование полумиллионной армии чиновников, мы не выведем нашу страну в число лидеров по бюрократизации управления. В 1913 году при населении в 155,4 миллиона человек на каждого из 575 тысяч предполагаемых чиновников приходилось лишь 270 граждан России. По подсчетам Б. Н. Миронова, в 1910 году на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России – 161, Англии – 137, США – 88, Германии – 79 и Франции – 57 человек. Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам.
В этом отношении дореволюционная Россия представляла разительный контраст с Советской Россией, где темпы роста численности бюрократии были очень велики. Так, уже в 1922 году ряды управленцев насчитывали 700 тысяч человек (при населении в 133,5 миллиона), а к 1985 году достигли почти 2,4 миллиона человек (при населении в 276 миллионов), что выразилось в соотношении: один чиновник, соответственно, на 190 и на 115 жителей СССР. Не исключено, что именно на этой почве и вырос миф о чрезмерной бюрократизации управления Российской империи.
…
… после 1917 г. установление тотального контроля социалистического государства над всеми сферами жизни мгновенно привело к невиданному разрастанию административно-управленческого слоя. В конце 1919 г., несмотря на отпадение огромных территорий с многомиллионным населением – только в 33 губерниях европейской России насчитывалось 2360 тыс. средних и высших госслужащих (т. е. без курьеров, швейцаров и т. д.). Даже при НЭПе перепись 1923 г. зафиксировала только в городах, без сельской местности, 1836 тыс. служащих. С 1925 по 1928 г. их число увеличилось с 1854,6 до 2230,2 тыс. чел. Если до 1917 г. в России на 167 млн. населения приходилось менее 0,6 млн. госслужащих, а в Германии на 67,8 млн. населения – 1,5 млн., то уже через 10 лет Германия осталась далеко позади: к этому времени там в управлении было занято 20 чел. на 1000 населения, а в СССР – 33. Если Российская империя занимала по этому показателю последнее место среди европейских стран, то СССР уверенно вышел на первое. Причем если в России с середины XIX до начала XX в. число чиновников на 1000 чел. населения оставалось примерно одинаковым (за вторую половину XIX в. даже снизившись), то в советские годы оно постоянно возрастало (составляя в 1928 г. – 6,9, в 1940 – 9,5, в 1950 – 10,2, и только в «перестройку» в 1987 г. снизилось до 8,7), превышая по этому показателю Российскую империю в 8–10 раз.
Обратите внимание, что до 1917 года в число чиновников включались, например служащие почты и полицейские. Но посмотрите на выше приведенные данные, теперь представьте, какова была эффективность работы всех этих людей, при том, что у подавляющего их большинства не было и телефона…
Кстати, а сколько было полицейских? На 1917 год – по МВД было примерно 145 тысяч человек, причем в это число входили и пожарные. Для сравнения – в СССР было примерно 630 тысяч милиционеров, то есть их число возросло вчетверо. Сейчас полицейских еще больше – и не забывайте, это при том, что территория России сократилась, а эффективность работы каждого чиновника и полицейского в частности – кратно повысилась.
Читал как-то статью одного украинского политолога. Тот с горечью сказал – стоит ли нам охаивать былое, если при царе на Украине община из десяти тысяч человек могла содержать одного исправника, и при нем писаря – а больше чиновников не было, и никто не осваивал бюджетные средства, не налетал подобно саранче и не покупал Бентли на "честно заработанные"…
Теперь.
Трудно поверить, но у Николая II не было личного секретаря. То есть, он сам выполнял большую часть секретарской работы – например, запечатывал и надписывал конверты. Причина – Николай II боялся постороннего влияния на себя.
В чем отличие русского кабмина от… к примеру советского совмина? Ключевое – в кабмине министры не подчинены административно премьер-министру, они имеют доклад у Государя напрямую. Почему так? Потому что в противном случае – премьер автоматически становится соправителем России.
Так что тогда мог сделать Николай II при тех возможностях по управлению страной, которые у него объективно были?
Первое – это подбор кадров. Это всегда оставалось за Императором. Кадровая политика Николая II – это тема очень и очень сложного разговора. С одной стороны – именно при нем выдвинулись очень и очень талантливые в своих областях да и в целом люди. Из известных – конечно же Столыпин и Витте. Из менее известных – фон Плеве и Кривошеин, который, не будь революции, скорее всего стал бы премьером и снискал бы на этом поприще не меньше славы, чем Столыпин и Витте. Фон Плеве – опередил свое время лет на пятьдесят в вопросе полицейского контроля общества. С другой стороны – Николай II нередко назначал одиозных личностей типа Горемыкина, дал ход разрушительному влиянию Победоносцева и катастрофически упустил армию, позволив в ее недрах сформироваться заговору против себя. Я повторюсь: Николай II отличался двойственностью в вопросе подбора кадров. С одной стороны – понимая свою ответственность перед страной и историей – он находил и назначал действительно выдающихся людей. С другой – он тяготился обществом людей, которые были умнее и сильнее его и любил общество слабых, лизоблюдов и тех, кто говорил то, что он хотел услышать.
Второе – это принятие окончательных решений. Тут можно много говорить – но цифры экономического роста говорят сами за себя.
И – попробуем подвести итог. Самодержавие – категорически нельзя сравнивать ни со сталинским тоталитаризмом, ни даже с сегодняшним временем – это время, когда человек был почти автономен. Да, у него не было некоторых прав – но отсутствие прав компенсировалось и отсутствием обязанностей, а так же минимальным вмешательством государства в жизнь людей. Это минимальное вмешательство в сочетании с правильными стимулами и быстро растущим населением – давало высочайшие темпы экономического роста, которых не было ни при СССР и нет в сегодняшней России.
4.1. О легитимности царской власти в преддверии 1917 года
Происходящие на наших глазах события на Украине – снова, как и сто лет назад ставят перед нами фундаментальные вопросы и требуют их разрешения. Один из таких вопросов – вопрос легитимности власти и соотношение законности и легитимности.
Обратимся к Википедии и словарю Ожегова за общепринятым пониманием легитимности
Легитимный, – ая, -ое (спец.). Признаваемый законом, соответствующий закону. (Словарь Ожегова, Толковый словарь русского языка)
…
Применительно к политической легитимности известный английский политолог Дэвид Битэм (David Beetham) разработал «нормативную структуру политической легитимности»:
1. власть соответствует принятым или установленным в обществе правилам;
2. эти правила оправданы путём ссылки на веру, которую разделяют управляемые и управляющие;
3. имеются доказательства согласия на существующие отношения власти.
Легитимность – первоначально то же, что и законность. В политологии – признание власти населением. Легальный – законный, соответствующий правовым нормам (закону или подзаконным актам).
Обратите внимание – толкование легитимности в словаре Ожегова кардинально отличается от более позднего толкования Битэма, и это неспроста. Согласно современному пониманию, у Ожегова под термином «легитимность» понимается законность, другое понятие. Легитимность же – это не столько действие закона и соответствие закону, сколько активное согласие населения с законом. Эта разница скорее всего обусловлена тем, что в британской политической культуре за народом признавалось право восстания против тиранической власти – в России такое право никогда не признавалось.
Еще задолго до Ожегова и Битэма о легитимности писал Николо Макиавелли, определяя ее как особый тип активного политического согласия, которое император обязан постоянно завоевывать и удерживать, если он хочет оставаться императором.
Так вот – Николай II потерял трон, а потом и жизнь, потому что его власть полностью утратила легитимность. Но утратила она ее во многом по его вине – так как Николай II не выполнял той работы, о которой писал Макиавелли. В этом смысле интересно сравнить его с кайзером Вильгельмом. Вильгельм – был вынужден царствовать в условиях парламентаризма, как и в России после законов 17 октября. Но при этом его власть была более прочной, ее называли полусамодержавной, так как он имел политическую позицию и отстаивал ее, вступал в соглашения с партиями и активно поддерживал их, активно участвовал в борьбе за пост канцлера, проталкивая на него нужные ему кандидатуры, активно участвовал в политическом торге в Рейхстаге, проводя через него нужные ему законы (например, закон о флоте) и небезуспешно. Николай II после 17 октября не последовал примеру Вильгельма, он не стал политическим лидером и выразителем взглядов какой-либо части населения, не создал промонархическую партию и не участвовал активно в деятельности правых, хотя поддерживал их, в том числе деньгами (как обычный человек), не произносил политических речей и не появлялся в Думе иначе как при ее открытии чтобы поприветствовать депутатов и произнести традиционную речь. Он вообще испытывал отвращение к публичной политике. Поэтому Николай II оказывался все более и более уязвимым к политической критике, и терял все больше и больше сторонников, пока не потерял всех. Он не боролся.
Попробуем проследить за динамикой потери политических сторонников царской властью.
– национальные меньшинства – Николай II потерял одними из первых, ввиду одобренной и проводимой от его имени политики форсированной русификации. Она была ошибкой и привела к появлению целого сонма национальных движений, требующих самоопределения вплоть до отделения. Эти национальные движения «отгрызали» наиболее ценный правый электорат. Например, в Финляндии получилось так, что против монархии были и левые и правые – правые требовали самоопределения, а левые – республиканского правления, а то и революции.
– интеллигенция – одновременно с этим Николай II потерял симпатии интеллигенции. Он мог бы их завоевать (хотя симпатии российской интеллигенции штука сомнительная), объявив при вступлении на престол о перспективах реформ – что сильно контрастировало бы с консервативно-охранительской политикой Александра III. Способствовали этому и надежды на влияние императрицы – Аликс Гессенская окончила Оксфорд, долгое время прожила в Великобритании, где фактически исполняла роль секретаря у королевы. Николай II развеял надежды почти сразу, еще на встрече с представителями земств, заявив, что никаких перемен не будет и приблизил к себе одного из самых ненавидимых обществом людей – Константина Победоносцева. Это стало причиной возмущения как в студенческо-разночинной среде, так и в обществе, прежде всего в земской среде, откуда и вышли могильщики режима. И главный среди них – Гучков…
– церковь. Симпатии церкви Николай II потерял, когда отказался собрать Собор и возродить патриаршество, а так же начал говорить о том, что и он сам не прочь бы поработать патриархом. Если называть вещи своими именами – речь шла о контроле над большими средствами Церкви. Если бы Николай II дал Патриарха, да еще бы какие-нибудь льготы подкинул по освобождению от пошлин иностранного табака например – Церковь бы за него пошла.
– бизнес. Бизнес в России того времени не был единым целым, он не смог сформировать целостное «третье» сословие с едиными интересами и требованиями. Часть бизнеса сидела на госзаказах, но это не значит, что она поддерживала монархию, скорее наоборот, ей нужен был парламент британского типа. Для чего? А для того же для чего украинским олигархам сейчас нужна Рада – как площадка по договоренностям дербана бюджета. Сколько ты депутатов провел/перекупил – такой у тебя и кусок в общем пироге. Другая часть бизнеса была староверами, а те считали Романовский режим сатанинским еще со времен Никона. Третья часть бизнеса либо была еврейской, либо зависела от международного финансирования, которое держало в руках еврейство – этих не устраивала политика царского правительства в отношении евреев, они связывали надежды на отмену черты оседлости и антиеврейских ограничений с парламентаризмом. Четвертая часть бизнеса была просто левой – были же случаи в Москве, когда фабрикант на свои деньги револьверы для боевиков покупал. Наконец, пятая часть бизнеса мечтала после войны устроить передел собственности, что Николай II не пообещал. Но проправительственного бизнеса в стране практически не было.
– армия. Падение авторитета Николая II в армии – сложный и до сих пор до конца не исследованный процесс. Он к тому же еще и многофакторный. Тут и традиции вольнодумства в армии, которые заходят далеко за декабристское восстание; мы многого не знаем – хотя бы две попытки устроить смуту, в начале 1830-х и в начале 1860-х годов. И то и другое подаётся как польские восстания, хотя и то и другое является попытками использовать армию для захвата власти, в Польше просто оба раза произошел взрыв из-за в целом взрывоопасной ситуации, а в России – нет. Тут и неафишируемое, но имеющее место противостояние между армией (и Генеральным штабом) и Гвардией, которая по сути была отдельной армией. Тут и попытки генералов оправдать собственную бездарность раздуванием слухов о предательстве в верхах и шпионаже в Зимнем. Тут и проникновение в армию «детей семидесятых», которые были инфицированы идеями народничества – и ко времени Великой войны занимали генеральские посты.
– евреи. Тут сказать нечего – грубо ошибочная политика по установлению новых ограничений вместо отмены старых, не принесшая ничего кроме вреда и большой крови. Политика эта связана с личностью Николая II и его убеждениями, которые были антисемитскими и крайне правыми. Эта политика принесла очень много вреда и породила целую касту профессиональных революционеров.
– крестьянство. Вероятно, самая болезненная тема, потому что сам Николай II недолюбливал город и городское население и считал себя «царем крестьян», искал опору именно в этом слое. Надо сказать, что свергли его отнюдь не крестьяне – это был элитный заговор, крестьяне там были только в виде мобилизованных, и это уже были не совсем крестьяне. Но объективно – крестьяне не протестовали, так как считали, что падение самодержавия будет им на руку. Почему?
Вопрос был в земле, и он был сложнее чем кажется, потому что в 1917 году землю отбирали уже не у помещиков – практически вся земля и так была в руках выходцев из крестьянского сословия. Начиная с реформ Столыпина в деревню все больше и больше проникали коммерческие отношения, но воспользоваться ими могли далеко не все. По-прежнему существовала община – причем к 1917 году в ней осталась наиболее нищая часть крестьянства, которой нечего было терять. Существовали отрубники – на их земли и нацелились общинники. Существовали кулаки – местные сельские ростовщики, заслужившие ненависть односельчан. Переселение в Сибирь, освоение целины современного Казахстана началось уже тогда – но оно не было настолько массовым, чтобы снять демографическое давление с деревни. Десять детей в семье было нормой. Общинные угодья истощались и сужались из-за отрубов. Первая мировая война оказалась более жестокой и продолжительной, чем любая другая ранее, а крестьянские рекруты – оказались во многом к ней не готовы. К 1917 году – многие готовы были пойти за кем угодно, кто пообещает землю и мир на любых условиях. Включая и потерю территорий – они не считали территории своими. Для них собственные сотки были важнее возможной потери скажем, Украины. Украиной не прокормишься.