По законодательству Российской Федерации дознаватель подлежит государственной защите. Даже депутаты Федерального Собрания – депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы не вправе вмешиваться в его деятельность.
Уголовно-процессуальный закон (УПК РФ) Российской Федерации закрепил, что свои полномочия в уголовном процессе дознаватель осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, и в строгом соответствии с законом. Воздействие в какой бы то и было форме на следователя с целью воспрепятствования объективному расследованию по уголовному делу влечёт установленную законом ответственность.
В ходе расследования уголовного дела дознаватель самостоятельно выдвигает версии, проверяет их, составляет план расследования. Дознаватель оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на совокупности имеющихся в уголовном деле доказательств, руководствуясь при этом законом и совестью (ст. 17 УПК РФ).
Проблема, связанная с процессуальной самостоятельностью дознавателя, при исследовании, как правило, сводится к его взаимоотношениям с прокурором и начальником подразделения дознания.
Видами дознавателей являются: «дознаватель», «старший дознаватель», «дознаватель по особо важным делам», «старший дознаватель по особо важным делам».
Общепризнанным универсальным органом, который выполняет основной объем работы по производству дознания, является полиция, которая входит в систему Министерства внутренних дел РФ (ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ (в редакции от 6 декабря 2011 года) «О полиции», правовую основу деятельности полиции (в структуру которой входят подразделения дознания ОВД) составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральный закон «О полиции», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).). Кроме того, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927, Указ Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19.07.2004 № 927 (ред. от 09.06.2006) // СЗ РФ от 26.07.2004, № 30, ст. 3149, СЗ РФ от 09.06.2006, № 24, ст. 2584. Министерство внутренних дел РФ в целом возглавляет систему органов внутренних дел (которые УПК РФ отнесены к органам дознания). Подпункт 9 пункта 8 Положения устанавливает, что МВД России организует производство дознания и предварительного следствия.
В соответствии с пунктом 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ их командиры (начальники) относятся к органам дознания по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими внутренних войск и иными лицами, перечисленными в пункте 4 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Однако на них возлагается обязанность лишь возбудить уголовное дело по таким преступлениям и провести неотложные следственные действия.
Российская полиция подразделяется на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Криминальная полиция является органом дознания. Криминальная полиция финансируется за счет средств федерального бюджета. Состав и численность криминальной полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством РФ.
Основными задачами криминальной полиции в соответствии с ФЗ РФ «О полиции» являются:
– выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений;
– организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц;
– оказание содействия полиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Полиция общественной безопасности (местная полиция) является составной частью полиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов. В районах, городах, районах городов полиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов внутренних дел.
Состав полиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность полиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г.
Кроме того, в соответствии с новой редакцией п. 17 ст. 5 УПК РФ полномочиями начальника органа дознания (каковым является начальник органа внутренних дел) наделен заместитель начальника органа дознания, то есть заместитель начальника органа внутренних дел.
В этой связи полагаем, что министр внутренних дел РФ своим нормативным правовым актом (например, приказом) может делегировать полномочия начальника органа дознания соответствующим руководителям, в частности, начальникам криминальной полиции и полиции общественной безопасности, которые непосредственно организуют работу по раскрытию преступлений и охране общественного порядка.
Учитывая, что основными задачами криминальной милиции является предупреждение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений, по делам о которых в большинстве случаев обязательно производство предварительного следствия, свои процессуальные полномочия она использует в основном для проведения неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ. Милиция общественной безопасности в большей части выполняет задачи по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, поэтому именно она выполняет основную работу по производству дознания в порядке п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ и именно в ее структуре действуют специализированные подразделения дознания, состоящие из дознавателей и их непосредственных начальников. Последние осуществляют функции организационного руководства и ведомственного контроля за их деятельностью, но не обладают процессуальными полномочиями органа дознания.
Что касается деятельности создаваемых в структуре органов внутренних дел специализированных подразделений дознания, то в соответствии с ч. 1 ст. 41 УПК РФ штатные дознаватели должны быть наделены полномочиями органа дознания начальником органа дознания, поскольку полномочия дознавателей будут легитимны лишь после соответствующего их нормативного закрепления. В противном случае собранные ими по уголовным делам доказательства в соответствии со ст. 75 УПК РФ могут быть признаны недопустимыми, не имеющими юридической силы и соответственно не могут быть положены в основу обвинения. В этой связи, по нашему мнению, в соответствующем приказе МВД России, регламентирующем вопросы организации дознания в органах внутренних дел, должно быть оговорено, что штатные дознаватели специализированных подразделений дознания наделяются полномочиями органа дознания.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 02.02.2006) // СЗ РФ от 26.12.1994, № 35, ст. 3649, СЗ РФ от 06.02.2006, № 6, ст. 636. должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право производить дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований (правил) пожарной безопасности, а также осуществлять иную процессуальную деятельность по находящимся в их производстве делам и материалам.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 года № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» от 09.11.2001 № 1309 (ред. от 08.05.2005) // СЗ РФ от 12.11.2001, № 46, ст. 4348, СЗ РФ от 09.05.2005, № 19, ст. 1787. Государственная противопожарная служба МВД России с 1 января 2002 года преобразована в Государственную противопожарную службу МЧС России (ст. 1 Указа). В связи с тем, что в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2001 года № 177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» Федеральный закон «О введении в действие Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации» от 18.12.2001 № 177-ФЗ (ред. от 27.12.2002) // СЗ РФ от 24.12.2001, № 52 (1 ч.), ст. 4924, СЗ РФ от 30.12.2002, № 52 (ч. 1), ст. 5137. УПК РФ введен в действие с 1 июля 2002 года и с этого же времени признан утратившим силу УПК РСФСР 1960 года, должностные лица Государственной противопожарной службы МЧС России как правопреемника Государственной противопожарной службы МВД России (ст. 2 Указа Президента РФ от 9 ноября 2001 года № 1309), осуществляя функцию государственного пожарного надзора, до введения в действие УПК РФ оставались органами дознания по делам о пожарах и нарушениях противопожарных правил.
В дальнейшем Федеральным законом от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ часть 1 анализируемой статьи УПК РФ была дополнена пунктом 4 о том, что органы Государственной противопожарной службы (ГПС) относятся к органам дознания. То есть производство дознания должностными лицами ГПС МЧС России до внесения в УПК РФ данного дополнения следует считать правомерным.
К органам дознания также относятся иные органы исполнительной власти, наделенные федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. При определении таких органов следует исходить из статьи 13 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» в соответствии с которой правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наделены оперативные подразделения органов: Федеральной службы безопасности; Федеральных органов государственной охраны РФ; таможенных органов РФ; Службы внешней разведки РФ; Министерства юстиции РФ; Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ст. 13 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
При этом необходимо иметь в виду, что Указами Президента РФ от 11.03.2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» Указ Президента РФ «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» от 11.03.2003 № 306 (ред. от 09.03.2004) // СЗ РФ от 24.03.2003, № 12, ст. 1099, СЗ РФ от 15.03.2004, № 11, ст. 945. и № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» от 11.03.2003 № 308 (ред. от 07.08.2004) // СЗ РФ от 24.03.2003, № 12, ст. 1101, СЗ РФ от 09.08.2004, № 32, ст. 3314. упразднены ФСНП РФ (ее функции переданы МВД РФ) и ФПС РФ (ее функции переданы ФСБ РФ).
Таким образом, перечисленные выше органы исполнительной власти по существу являются органами дознания. В то же время на практике могут возникать разногласия по вопросу возбуждения уголовного дела и проведения неотложных следственных действий сотрудниками оперативных подразделений указанных органов. Дело в том, что закон (ч. 2 ст. 41 УПК РФ) не допускает возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по конкретному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия. Однако проведение дознания в полном объеме регламентируется частью 3 ст. 151 УПК РФ, а выполнение неотложных следственных действий по делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия обязательно, – статьей 157 УПК РФ. Из этого следует, что упомянутое нами выше требование части 2 ст. 41 УПК РФ не распространяется на случаи, когда сотрудники оперативных подразделений, реализуя в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» материалы ОРД, в порядке ст. 157 УПК РФ возбуждают уголовное дело и проводят по ним только неотложные следственные действия (более подробно об этом см. комментарий к ст. 157 УПК РФ).
Органы федеральной службы безопасности наделены правом возбуждения уголовных дел и производства неотложных следственных действий, дознания по делам о преступлениях, отнесенных законодательством РФ к ведению органов федеральной службы безопасности (п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК РФ). По этим преступлениям обязательно производство предварительного следствия и осуществляется оно следователями органов федеральной службы безопасности. Неотложные следственные действия по уголовным делам, отнесенным к компетенции этих органов, осуществляют уполномоченные на то должностные лица органов федеральной службы безопасности, территориальных органов безопасности и органов безопасности в войсках. В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» от 11.08.2003 № 960 (ред. от 03.07.2018) в центральном аппарате ФСБ РФ функции дознания осуществляют соответствующие подразделения.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» Федеральная пограничная служба РФ упразднена и ее функции переданы Федеральной службе безопасности РФ. В этой связи в системе ФСБ России дознание по линии пограничной службы проводится дознавателями:
– оперативных органов – по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322, ч. 1 ст. 323, ст. ст. 253 и 256 УК РФ (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами Пограничной службы РФ), а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 188 (в части, касающейся контрабанды, задержанной органами Пограничной службы РФ в отсутствие таможенных органов РФ);
– органов морской охраны – по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 253 и 256 УК РФ Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 27.07.2006) // СЗ РФ от 17.06.1996, № 25, ст. 2954, СЗ РФ от 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3452. (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами пограничной службы РФ), а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 188 (в части, касающейся контрабанды, задержанной органами морской охраны пограничной службы РФ в отсутствие таможенных органов РФ).
К органам дознания также относятся таможенные органы РФ, состоящие из трех уровней. На первом (федеральном) уровне органы дознания возглавляет Государственный таможенный комитет РФ. С целью организации расследования преступлений в его структуре создано Управление таможенных расследований и дознания. В названном управлении имеется отдел организации дознания, сотрудники которого занимаются управленческой деятельностью, связанной с осуществлением контрольно-методических функций по отношению к нижестоящим подразделениям дознания. На втором (региональном) уровне существуют региональные таможенные управления. В их структуру входят отделы дознания и оперативной таможни, где имеются штатные дознаватели, которые непосредственно проводят дознание по уголовным делам. Третий уровень представляют таможни. В их структуре предусмотрены отделения и группы дознания, дознаватели которых также занимаются расследованием преступлений.
В соответствии с пунктом 5 ч. 3 ст. 151 УПК РФ дознаватели таможенных органов РФ в полном объеме проводят предварительное расследование в форме дознания по делам о преступлениях, связанных с контрабандой (ч. 1 ст. 188 УК РФ) и уклонением от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица (ст. 194 УК РФ).