Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый – это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй – это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации[75], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[76], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве[77] и статье 15 Закона о языках народов РФ[78].
Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации[79].
Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод[80].
4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Данная норма изложена в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[81] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации[82]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы – Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.
Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан[83].
Положения Закона № 59-ФЗ распространены на юридические лица, а также иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.
И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке[84].
Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия[85], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство[86].
Так, Пенсионный фонд Российской Федерации относится к государственным учреждениям, и его деятельность подпадает под действие Закона № 59-ФЗ[87]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»[88], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО[89], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам[90], транспортное обслуживание населения[91] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ[92].
Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями[93]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ[94].
В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, которое имеет конституционное право обращаться и направлять обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу[95]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»)[96] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)[97]. Следует также отметить, что депутат Государственной Думы не является должностным лицом и согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[98] к государственной должности не отнесен.
Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение[99].
Статья 2. Право граждан на обращение
1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим. Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично, обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа. При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан.
Понятия массовых и веерных обращений до настоящего времени законодательно не определены, однако они плотно вошли в гражданский оборот и используются различными органами и организациями. За квартал в орган может поступить до 2 тысяч таких обращений или единовременно более 100. Особенно остро данный вопрос стоит перед законодательными (представительными) органами, где присутствует большое количество адресатов, обладающих особым статусом (депутаты различных уровней, сенаторы Российской Федерации (члены Совета Федерации) и др.)[100].
Среди таких обращений нередко встречаются лоббистские обращения. А. П. Любимов отмечет, что правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства[101], он даже посвятил отдельный труд рассмотрению практики этого явления[102]. Ю. В. Хрумалова отмечает, что гражданский лоббизм является предусмотренной Конституцией Российской Федерации формой участия граждан в законотворчестве в период между выборами и в отсутствие референдума[103]. Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая деятельность[104].
Веерные обращения нередко используют адвокаты, вводя доверителей в заблуждение об эффективности таких мер и получая за это немалую плату, рассылая обращения одинакового содержания, касающиеся гражданских, административных и уголовных дел в различные органы, в том числе с дискредитирующей участников процессов информацией. Однако, в соответствии со статьями 6 и 6.1 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре)[105] единственной формой обращения адвоката в качестве представителя доверителя в конституционном и гражданском судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, является адвокатский запрос. Также следует иметь в виду, что такие действия нарушают нормы подпунктов 1 и 4 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре и пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 2 статьи 5, подпункта 7 пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10, статьи 12 Кодекса профессиональной этики адвоката[106], за что предусмотрена ответственность вплоть до прекращения статуса адвоката (подпункты 2 и 2.1 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре, пункт 6 статьи 18 Кодекса).
В целях составления обращений граждане нередко прибегают к платным услугам многочисленных посредников, активно рекламирующих свои услуги, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Однако составление обращения часто производится такими организациями формально, и пользоваться данными услугами нецелесообразно, поскольку обращение гражданина производится в произвольной форме, требования к его нормативно-правовому обоснованию в Законе № 59-ФЗ также не содержатся. Получить бесплатную консультацию граждане могут в региональных отделениях Ассоциации юристов России, в том числе в определенные дни приема в Приемной Президента Российской Федерации, а также, в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»,[107] в юридических клиниках вузов юридического профиля, в том числе онлайн (список юридических клиник при крупнейших вузах страны с возможностью задать вопрос онлайн представлен на сайте правовой системы Консультант Плюс[108], список юридических клиник с возможностью личного приема представлен на сайте Центра развития юридических клиник[109]). Список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, по адресам в конкретном субъекте Российской Федерации, представлен на официальных сайтах государственных органов, органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон о персональных данных)[110] операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно части 2 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)[111] лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени, лица, лишь передающие выраженную в надлежащей форме волю другого лица, не являются представителями.
Таким образом, лицо, обратившееся в интересах другого гражданина, чьи права и интересы нарушены, должно иметь достаточные полномочия действовать от имени гражданина, включая наличие документального подтверждения воли гражданина обратиться в конкретный государственный орган с конкретным вопросом. В связи с чем для представления интересов третьих лиц необходимо оформление доверенности, общие положения о которой регулируются статьей 185 ГК РФ.
Следует учитывать, что право гражданина обращаться лично в государственные органы не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию (часть 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ).
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.