На этом этапе мы имеем дело с уже сложившимся объектом. Поэтому если принято решение о подготовке управленческого воздействия, необходимо выявить первоначальную основу института. В качестве первоначальной основы института могут быть представлены ценность, норма, «правила игры», законодательный акт, которые начали процесс институционализации. Первоначальная основа института влияет на то, как сейчас воспринимается этот институт – как ценность, как норма, или как просто «правила игры». Здесь содержится основа для конфигурирования, в том числе с помощью управленческого воздействия. Институты, основанные на ценностях и ныне рассматриваемые как ценность (например, церковь), в меньшей степени будут сами изменяться в процессе институционального конфигурирования, в большей степени могут распространять часть своих институциональных свойств на другие институты, включать их в новые институциональные конфигурации.
Этап деинституционализации. Процесс деинституционализации начинается при долговременном невыполнении институтом своего функционального требования, независимо от причины этого невыполнения. Изучение механизма возможной деинституционализации выявляет слабые стороны существующих институтов. Учитывая возможность неинституционального состояния, о деинституционализации можно говорить только тогда, когда временная протяженность периодов неинституционального состояния нарастает, и оно начинает доминировать.
Деинституционализация – сложный процесс. На самом деле мы не можем привести ни одного примера полностью деинституционализированного института. Если бы такой пример был, то это означало, что деинституционализация не произошла полностью. Институты, хоть и ставшие раритетами, остались в ассортименте нашего выбора. Они, казалось бы, уже не значимы и не могут организовывать общественную жизнь. Но у них остался признак устойчивости, и поэтому они полностью не исчезли, оставшись в исторической памяти. Более того, возможно, что они войдут в новые институциональные конфигурации. Как, например, суд шариата был снова призван исламским фундаментализмом. Не прошедшая полностью деинституционализация возвращает институт в доинституциональное состояние.
На этапе деинституционализации в зависимости от поставленных целей возможны такие стратегии управленческого воздействия как прекращение, ускорение и упорядочивание процесса деинституционализации.
Решение первой задачи вначале может выглядеть как замедление деинституционализации. Институт, уже утрачивающий легитимность, сложно полностью восстановить в прежних правах. Скорее всего, выход будет найден в создании новых институциональных конфигураций. Ускорение деинституционализации социального явления может происходить в виде упорядочивания этого процесса. Деинституционализация легитимного института маловероятна, поэтому именно легализация и создание новых конфигураций, замещающих институт, может стать реальной основой управленческого воздействия на этот процесс.
Рассмотрение типологии институтов управления – инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных в контексте этапов институционального развития приводит к следующим выводам. Неосознанное существование инструментальных институтов как заменителей инстинктов может трактоваться и как расцвет их институционализации (институциональное состояние), и как предпосылка доинституционального состояния. Это связано с тем, что инструментальные институты очень устойчивы. Согласно критериям отнесения к институтам здесь имеет место полное соответствие, поэтому инструментальные институты – это наиболее жесткий тип институтов управления. Однако полное отсутствие у субъекта установления возможности изменить инструментальный институт приводит к тому, что только деинституционализация инструментального института и переход его в доинституциональное состояние восстанавливает в правах субъекта установления. Здесь можно сказать, что слишком жесткая структура инструментальных институтов может привести их к упадку при малейшем социальном изменении, которое все-таки удалось провести. Пройдя через этап деинституционализации, ранее инструментально оформленное социальное явление может уже институционализироваться как нормативно-ролевое. Данное обстоятельство также свидетельствует, что теоретически возможно говорить о социальном явлении как об институте, когда оно еще или уже не может им являться, т.е. речь идет об институте в предпосылке.
Нормативно-ролевой институт как наиболее распространенный тип институтов управления в большинстве исторически осмысленных нами цивилизаций, включая современную, проходит этапы институционализации в связи с осознанным управленческим вмешательством широкого круга субъектов установления. Поэтому с социальной точки зрения, даже негативно воспринимаемый нормативно-ролевой институт предпочтительнее инструментального, так как сама критика, протест, конфликт или борьба являются предпосылками его корректировки.
Коммуникативный институт во многом является результатом деинституционализации нормативно-ролевого института. Мы сомневаемся в том, что возможно становление коммуникативного института непосредственно в процессе деинституционализации инструментального института без стадии нормативно-ролевого. Коммуникативный институт как наиболее «мягкий» тип института управления, как управляемый институт предъявляет высокие требования к развитию общества и осознанному самоконтролю личности, поэтому доминирование коммуникативных институтов в институциональной структуре общества – это дело достаточно отдаленного будущего. Но, так как три типа институтов управления в «чистом» виде являются идеальными типами, можно говорить о разнообразных переходных типах, например, о преимущественно нормативно-ролевых институтах, имеющих коммуникативную составляющую.
Итак, мы вначале описали разноплановые явления, определяемые как институты управления (инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные), рассмотрели теоретико-социологические направления их исследования, определились с обобщенной трактовкой института в социологии управления как установления и с использованием категории «институт социального управления», далее выяснили теоретическую возможность и описали принципы социального управления институтами, дали характеристику стратегий управленческого воздействия на институты в контексте этапов институционального развития. При изучении объекта нашего исследования – налоговой системы, мы будем опираться на изложенную институциональную концепцию.
1.2. Теоретическое исследование налоговой системы как коммуникативного института социального управления
Налоги в основном являются объектами изучения экономической и юридической наук. В контексте данных дисциплин сущность налога определяется как изъятие государством определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса. В качестве важнейших экономико-правовых признаков налога указываются следующие:
– налог представляет собой отчуждение части собственности частных субъектов в пользу государства при внесении налоговых платежей в бюджет;
– установление налога, а также его взимание осуществляются в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами;
– налог – это обязательный взнос, т.е. в силу закона налогоплательщики при определенных условиях обязаны осуществлять уплату налогов;
– налог – это безвозмездная уплата, которая характеризуется односторонностью, безэквивалентностью и безвозвратностью. Безвозмездность означает, что денежные средства, уплаченные в качестве налога, переходят в государственный бюджет без получения встречного возмещения или удовлетворения конкретного плательщика. Обязательства по уплате налога являются односторонними, и в налоговых правоотношениях существует только одна обязанная сторона – налогоплательщик. Государство, получая в бюджет налоги и налоговые платежи, не принимает на себя каких-либо встречных обязательств перед налогоплательщиками и не должно что-либо совершить в его пользу. В то же время плательщик, уплатив налог, не приобретает каких-либо прав. Конечно же, данное положение должно пониматься в узком смысле, т.е. не возникает прямой выгоды для конкретного плательщика. Между тем, налоги безэквивалентны, и пользование общественными благами никак не пропорционально величине налогов, уплаченных налогоплательщиками.39
В соответствии с экономико-правовой трактовкой налоги рассматриваются как фискальные механизмы, созданные государством и государственным аппаратом для финансирования своих расходов. Так, в ст. 8 Налогового кодекса РФ дано следующее определение налогов: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований».40 В Налоговом кодексе РФ акцент ставится только на обязанностях налогоплательщиков. Права налогоплательщикам, фактически, даются только для исполнения их обязанностей по уплате налогов (ст.21).
Рассмотрение налога в качестве экономико-правовой категории напрямую связанно с действующим законодательством. Жесткость определений здесь обусловлена стремлением объяснить прямое действие налога.
Однако Т.Ф. Юткина, одна из инициаторов создания новой дисциплины – налоговедения, совершенно правомерно отмечает, что необходимо учитывать философскую трактовку налога. Философия налога, по ее мнению, – это мировоззренческое учение о восприятии налога как осознанной общественной необходимости. Большой интерес представляет следующее замечание Т.Ф. Юткиной: «Особую важность в развитии демократических основ налоговых правоотношений приобретает такой раздел налогового права, как социология налогообложения».41 Мы не можем согласиться с тем, что социология налогообложения – это раздел налогового права, скорее – это возможный раздел социологической науки. Но само стремление ввести социологию в структуру отечественных юридических представлений о налоге нам представляется чрезвычайно актуальным.
Одну из социологических интерпретация налога предлагает фискальная социология, развивающаяся в рамках экономической социологии. Основные выводы фискальной социологии основываются на изучении повседневных практик в сфере налоговых отношений с помощью методик нестандартизированных (нарративных) интервью с предпринимателями, представителями налоговых органов, экспертами.
Фискальная социология дает расширенную трактовку налога. Различаются формальные и неформальные налоги. Если формальные налоги направлены на финансирование государства, то неформальные – на финансирование определенных групп (коррумпированных чиновников, бандитов и т.д.) Взимание формальных государственных налогов не является односторонней передачей ресурсов от одних субъектов другим, а представляет собой достаточно сложную форму сделки, в которой налог, по сути, является платой за некоторую совокупность услуг по обеспечению прав собственности, предоставляемых государством, а объем и ставка налогов выступает как цена этих услуг. Вместе с тем агентами налогообложения могут выступать не только представители государства, но и другие агенты, имеющие возможность оказывать силовое воздействие на экономических субъектов и предлагать им определенные услуги по регулированию отношений собственности. Поэтому отношения по поводу размера и способа уплаты налога лишь в небольшой своей части носят формализованный характер, то есть следуют законодательным и процедурным нормам. Соответственно и денежные платежи государственным налоговым инстанциям составляют лишь некоторую долю налоговых выплат. В остальном же налоговые отношения являются совокупностью персонализированных отношений между хозяйствующими субъектами и различными инстанциями налогообложения, представляющими как государство, так и частные неформальные организации или группы, причем граница между ними часто носит условный характер.42
Итак, в соответствии с концепцией фискальной социологии, налог – это плата за услуги, размер которой является результатом сделки между договаривающимися сторонами. Отличием концепции фискальной социологии от известной концепции представителей экономики общественного (государственного) сектора43 является более широкое социологическое понимание налога, когда все явления «платежа за социальные услуги» приравниваются к налогу, вне зависимости от того, является ли государство основным субъектом взимания налоговых платежей.44
В таком случае основным вопросом является вопрос – нормальна ли данная ситуация, или требуется управленческая корректировка сложившейся практики? При ответе, на наш взгляд, нельзя ограничиваться исследованием повседневных практик, важно более детально изучить социальную сущность налогов. Здесь можно отметить вклад М.П. Дмитриева, предлагающего рассматривать налогообложение как управленческую деятельность по регулированию социальных и экономических процессов в обществе посредством фискальных инструментов, направленную на достижение поставленной в интересах всего общества цели. По его мнению, налоги – это специфическое социальное отношение, связанное с процессом производства, распределения и присвоения части материальных, социальных и духовных благ в масштабах общества.45
Итак, можно отметить, что налоги необходимы, но их необходимость связана не с финансированием деятельности государства как таковой, а с решением общественных задач. При этом для финансирования общественных задач требуются определенное единство мнений и действий, осознание необходимости взаимопомощи и поддержки членов общества, совместной ответственности.
Исходя из этимологического значения солидарности как деятельного сочувствия каким-нибудь мнениям и действиям, единодушия, общности интересов, можно сказать, что реально финансирование общественных задач выступает как финансирование общественной солидарности. Поэтому мы полагаем, что социальная сущность налогов состоит в финансировании общественной солидарности.
Следовательно, налоги могут выступать в качестве платы за социальные услуги и гарантии, но сами социальные услуги не обязательно носят индивидуальный характер. Существует часть услуг, которые индивид может использовать только вместе со всеми. Солидарность в данном случае означает определенный примат общих интересов над индивидуальными. Солидарность необходима, так как соблюдение только узко трактуемых индивидуальных интересов сделает невозможным существование общества, и, в конечном счете, нормальную жизнь индивида.
В современных государствах налоги функционируют не изолированно друг от друга, а в определенной системе, где действие одних налогов ограничивается действием других. Это требует выбора в качестве объекта исследования не собственно налога, а системы налогов или налоговой системы.
Обычно налоговая система характеризуется как совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых с налогоплательщиков в установленном порядке.46 Это определение легло в основу российского законодательства. Например, согласно ст.2 Закона «Об основах налоговой системы», «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей (далее – налоги), взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему».47
Вместе с тем исследователи налоговой системы считают данное определение на совсем удачным. Например, А.В. Брызгалин полагает, что налоговая система не является простой совокупностью налогов, поскольку систему нельзя определить как простую совокупность элементов. Налоговой системе свойственны признаки, характеризующие любую систему, – поэлементный состав системы, взаимозависимость элементов, органическая цельность и единство, непрерывное развитие и т.д. Ввиду этого определение, данное законодателем, не включает в себя ряд следующих обязательных элементов, которые непосредственно формируют налоговую систему любого государства: систему налоговых органов, систему и принципы налогового законодательства, принципы налоговой политики, порядок распределения налогов по бюджетам, формы и методы налогового контроля, порядок и условия налогового производства, подход к решению проблемы международного двойного налогообложения и др.