Рассмотрение института бюрократии с точки зрения его происхождения, его классовой сущности и его будущего приводит Маркса к выводам о том, что бюрократия возникает как орудие буржуазии, при помощи которого последняя заменяет прежнюю, иерархизированную, основанную на феодальных привилегиях, систему власти на новую ― централизованную и упорядоченную. Но с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности. Однако в условиях парламентской республики бюрократия получает возможность, продолжая обслуживать интересы господствующего класса буржуазии, реализовывать и свое собственное стремление к самовластию.
Сделанные Марксом в результате исследования государственных институтов в условиях капитализма выводы об их специфике непосредственно связаны с его основополагающей концепцией ― теорией отчуждения и разделения труда. Это придает проблеме бюрократии в его интерпретации определенный философско-исторический смысл. Государственные учреждения являются продуктом отчуждения человеческой общественной сущности от человека или управления от управляемого субъекта.
Такое понимание сущности государства приводит Маркса к вполне логичному выводу о преодолении государства в обществе будущего, если последнее покончит с политическим разделением труда и частной собственностью. Идеал государства, по Марксу, ― это община (коммуна), приходящая на смену классово-антагонистическому капиталистическому обществу в новом бесклассовом обществе.[7]
Следует обратить внимание еще на одну теорию Маркса, которая занимала значительное место в его политической философии и имела некоторое отношение к его историко-философской интерпретации института бюрократии ― теорию противопоставления «Запада» «Востоку», «западного» общества «азиатскому».[8]
Рассматривая историческое развитие человечества, Маркс отмечал существующие в разные периоды и в разных формах два вида государственных структур: европейские, западные, классовые и деспотические, восточные, азиатские, патриархальные. Разрабатывая теорию «восточной» формы государства на примере известных ему азиатских обществ, Маркс создал очень близкую к реалиям жизни модель социальных отношений, характеризующуюся преимущественным господством государства.
При азиатской форме правления, азиатском способе производства, государство, если не поглощает полностью общество, то по меньшей мере становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие.
Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, ограниченные товарно-денежные отношения ― сущностные составные специфической «восточной», «азиатской» формы господства государства. Однако Маркс не определял такой тип государственных служащих в качестве господствующего класса.
Если сравнивать позиции Гегеля и Маркса, то обнаруживается, что, несмотря на противоположные представления о бюрократии, они близки в главном, так как их исследование института бюрократии шло в направлении определения места и роли бюрократии в политической системе.
В своей концепции бюрократии и государства Гегель склонен к абсолютизации, так как исходит из представления об их «априорном» совершенстве. Философ, для которого Абсолют представал как маленький мещанский немецкий городок, недооценивал те негативные аспекты бюрократии, которые не являются совокупностью случайных элементов, а, напротив, внутренне присущи любой организации. Хотя в целом, конечно, он был прав в том, что бюрократия составляется из основной части среднего сословия, характеризующегося стабильностью, развитым интеллектом и правовым сознанием. По Гегелю, государство, в котором нет среднего сословия, еще не стоит на высокой ступени. Недаром философ подчеркивал, что его конструкция неприемлема к России, в которой одну часть общества составляет масса крепостных, а другая, меньшая, ― правящую. Государства, лишенные системы опосредования, в частности те, где имеются князья и народ, являются неизбежно деспотическими.
Маркс так же, как и Гегель, дает убедительную характеристику бюрократии, но уже в ином аспекте. Неполнота Марксова подхода заключались в том, что он, во-первых, подчинил разработанную им теорию бюрократии проблеме социализма (так и не сбывшейся мечте человечества), а во-вторых, преувеличил проблему отчуждения и разделения труда для всех государств, вставших на путь капиталистического развития, и недооценил позитивные факторы разделения труда ― социальной основы государственного формализма (формального права).
Вместе с тем Маркс, но уже применительно к политической системе капиталистического общества, поддерживал только частичную автономию государства по отношению к обществу (эта формула, как заметил Р. Арон, противоречит его общей теории государства как естественного выражения экономически господствующего класса). Гегель, в свою очередь, с подозрением относился к широкому народному представительству. «Оба мыслителя, ― считает В. А. Гуторов, ― рассматривали государство и государственный контроль как важнейшие орудия трансформации буржуазного или гражданского общества (в немецком языке эти понятия тождественны): в гегелевском варианте ― путем синтеза социальной этики с монархией, в марксовом ― путем социальной революции и диктатуры, цель которых ― создание безгосударственного коммунистического сообщества. В обеих концепциях была по-своему переработана традиция утопической и романтической критики капитализма, и они до сих пор питают различные версии политического и философского радикализма».[9]
В своей концепции Маркс не обратил должного внимания на то обстоятельство, что государство в истории человечества выполняло также общественные функции: согласование интересов сословий, классов, групп людей, индивидов; защиту их безопасности; отстаивание коллективных интересов и целей. Формы государственной власти определяются не только классовыми интересами, но и историческими и географическими факторами жизни народа, его бытом и традициями. Маркс, поставив в прямую зависимость деятельность государственного аппарата и интересы господствующего класса (класса собственников), исключил надклассовую, самостоятельную роль государства в ХIХ веке. Внимание на властном элементе сузило понимание, исключив из него представление о многообразии возможностей государственной деятельности, и усилило конфликтный момент.
Иной исследовательский подход, вступающий в определенную полемику как с гегелевским тождеством всеобщего и частного интересов, так и с марксовым отрицанием единства этих интересов, был предложен А. Де Токвилем и Дж. С. Миллем. Этот поход основывается на противопоставлении административной системы власти и представительной демократии.
Токвиль, как Гегель и Маркс, обращает внимание на бюрократическую централизацию государственной машины европейских обществ, главным образом французскую.[10] На основе своего исследования функционирования правительств этих обществ он приходит к выводу, что постоянно усиливающаяся бюрократическая власть должна быть ограничена посредством увеличения количества общественных организаций и представительных институтов.
Для Милля парламентская демократия и бюрократия выступали в качестве двух противоположных типов политических систем. При выборе между представительным правлением и совершенной бюрократией он отдавал предпочтение первой форме власти.[11]
Своеобразную модель отношений власти и управления, политики и управления, представительной и чиновничьей властей предложили классики элитаризма Г. Моска и В. Парето.[12] Процесс бюрократизации является, согласно Моске, прогрессом в системе управления обществом. Это способ преодоления феодальной раздробленности, фактор, наиболее эффективно обеспечивающий централизм в управлении.
Поэтому, в зависимости от источников власти ― военной силы, богатства и знаний, включая теологические, ― в разные исторические периоды менялось общество. А именно: военное общество сменялось феодальной системой, феодальное ― бюрократическим строем. При этом вне зависимости от типа режима власть всегда находилась в руках немногочисленного меньшинства ― правящей элиты.
Иное мнение относительно соотношения элиты и бюрократии в рамках своей концепции «циркуляции элит» высказывает Парето. Используя терминологию Н. Макиавелли, Парето выделяет этапы трансформации элиты: «лисы», наделенные от рождения предрасположенностью к манипулированию массами при помощи гибкости, изворотливости, хитрости и обмана, постепенно замещаются «львами», но уже предрасположенными к силовым формам решения социальных проблем. В истории общества взаимозамещение этих двух типов элит периодически повторяется. Процесс этого взаимоперехода элит, по мнению Парето, подобен попеременному господству рантье и спекулянтов (бизнесменов) в экономике.
Парето также выделяет еще одно противопоставление ― частной собственности и конкуренции, инициативы и бюрократизации, однако не дает ясного ответа на вопрос их взаимоперехода. Парето исходит из положительного отношения к частной собственности и конкуренции как институтам, которые способствуют развитию и преумножению богатства. Бюрократизация общественной жизни, рост чиновничества, при помощи которого происходит перераспределение накопленных богатств между людьми, обладающими властью, и другими слоями, могут привести к экономическому спаду. Свободной конкуренции, инициативе экономических субъектов Парето противопоставляет социальную кристаллизацию, а также этатистскую и бюрократическую организацию.
Постепенное расширение сферы бюрократии, управления экономикой, вытеснение свободной частной инициативы и рыночных механизмов Парето связывал с развитием гуманистических идеологий в плутодемократических режимах (так нелицеприятно называл Парето западные страны).
Парето обращает внимание на то, что европейские государства развиваются, подобно Восточной римской империи, к бюрократической кристаллизации, но сколь быстро произойдет эта бюрократическая кристаллизация и возможен ли обратный процесс, у Парето более или менее однозначного ответа не дается.[13] Но главное ― Моска и Парето подтвердили концепт элитарности политического управления.[14]
Итак, обзор теоретических осмыслений феномена бюрократии классиками политической науки позволяет сделать вывод о неполноте их исследовательских подходов. Концепции, описывающие отношения бюрократии и общества с позиций единства бюрократии и элитарного правления (Моска); взаимоотрицания элитарности и бюрократической кристаллизации (Парето); как и тождества чиновничьего государства и гражданского общества (Гегель); бюрократии как вторичного социального образования, производного от классов, а также аппарата, организующего интересы господствующих классов (Маркс); противопоставления представительной власти бюрократическому управлению (Токвиль, Милль), не раскрывают достаточно полно природу этого социального явления.
Недостаточно полное освещение феномена бюрократии в работах классиков зарубежной политической науки отчасти объясняется тем, что система «западных» и «восточных» государственных институтов, развивающихся вместе с обществом, также подверглись изменениям. Этот путь в самом общем виде можно определить как процесс движения от государства-общины к государству-классу через сословно-представительное государство к бюрократическому господству в его различных проявлениях, а от последнего ― к «государству-нации».
Институт бюрократии в этих обществах находился в процессе постоянного становления и развития, совмещая в себе и уже отжившее и нечто новое, формирующееся. Теоретические же обобщения, как правило, направлены на выявление уже установившегося. Им трудно работать с тем, что находится в диффузном состоянии, поэтому теоретическое осмысление, направленное на создание всеохватывающей тот или иной жизненный феномен концепции, неизбежно грешит либо однобокостью либо противоречивостью.
Анализ практики функционирования института бюрократии на Западе и развитие гражданского общества, которое чаще всего рассматривались классиками политической науки (философской, исторической, социологической и др.) в противовес государственным институтам, вызывает сложности в осмыслении сущности бюрократии. Это связано с тем, что не учитывался тот факт, что в организациях гражданского общества формируется своя бюрократия, назначение которой, по сути, состоит во внесении рационализма в стихийно действующие механизмы общественной саморегуляции. Государственная бюрократия и бюрократические структуры гражданского общества объединяет лежащее в их основе стремление к рациональности, они находятся в сложных взаимоотношениях притяжения и отталкивания. Развитие событий XIX–XX веков и современный политический процесс начала ХХI века показали, что, несмотря на стремление верховной власти ограничить действие механизмов саморегуляции гражданского общества и использовать в этих целях государственные институты, саморегулирующееся начало гражданских институтов оказывалось и оказывается нередко сильнее.
В странах, где механизмы саморегулирования были достаточно развитыми, государство стало ориентироваться на поддержку общественных отношений с целью рассредоточения социальной власти и содействия формированию новых защитных механизмов саморегулирования, и, напротив, в странах, где эти структуры недостаточно развиты, единство аппарата общественной власти и государственной бюрократии в определенных социально-исторических условиях привело к снижению роли институтов «гражданского общества» и возникновению авторитарных режимов.
Наиболее результативное теоретическое обобщение проблем взаимодействия государственных чиновников и общества предстает в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов: бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.
Согласно Веберу, политика ― это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Кажется, что ничего новаторского в веберовской мысли о политической сфере нет, если он постулирует известный тезис о господстве как узаконенном насилии. Но Вебер рассматривал господство, как справедливо замечают П. П. Гайденко и Ю. Н. Давыдов, не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого.[15] Вебер подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, для сферы управления, но и для всех членов общества.
Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», то есть непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» ― с орудиями деятельности.
Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.