Основной организатор торговли ценными бумагами на фондовом рынке является биржа[16]. Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ) (далее – Закон о рынке ценных бумаг) фондовая биржа отнесена к такой разновидности профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг.
Неслучайно Т.В. Никитина выделяет следующие признаки биржи: предметная, территориальная и профессиональная концентрация биржевой торговлей, периодичность, безналичность, унифицированность, деперсонификация и оптовый характер проведения биржевых торгов, а также гласность их проведения[17]. Данные признаки присутствуют и в деятельности фондовой биржи.
Законодательство о рынке ценных бумаг представляет собой крупный массив нормативных актов, включающий нормы различных отраслей права. Общую правовую базу организации и осуществления деятельности на рынке ценных бумаг составляют правовые нормы, сосредоточенные в Конституции РФ. Уже в главе 1 Конституции содержится специальная гарантия единства экономического пространства, а также свободного перемещения наряду с товарами и услугами финансовых средств (п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 74). В п. 5 ст. 1 ГК РФ также подчеркивается, что товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории России. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, только если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 2 ст. 74 Конституции РФ и п. 3 ст. 1 ГК РФ). Что же касается ограничения перемещения финансовых средств, то они могут быть введены в указанных случаях.
Согласно ст. 34 Конституции РФ любое лицо имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности за исключением экономической деятельности, направленной на монополизацию рынка и недобросовестную конкуренцию. Из смысла ст. 35 Конституции РФ вытекает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда и по основаниям, предусмотренным законом. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав, включаемых в категорию «имущество», относятся вещи, деньги, ценные бумаги, другие имущественные права.
Весьма важным является вопрос о том, в чьем ведении находится правовое регулирование отношений на фондовом рынке. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование относятся к ведению Российской Федерации. Следовательно, нормы конституционного права относят все основные вопросы правового регулирования на фондовом рынке к федеральному ведению.
При этом необходимо отметить, что рынок ценных бумаг как составная часть российской финансово-кредитной системы является объектом государственного регулирования. Целью регулирования рынка является создание такой системы, которая должна способствовать притоку инвестиций в экономику, создавать равные возможности для реализации права всем участникам рынка и не допускать ущемления интересов одних участников за счет других[18].
Система государственного регулирования оказывает непосредственное влияние на развитие отдельных сегментов финансового рынка.
Государственное регулирование фондового рынка осуществляется соответствующими органами в соответствии с нормативно-правовыми актами, в которых определены основные направления и рычаги регулирования.
В Российской Федерации складывается модель регулирования фондового рынка, которая тяготеет к американской модели. Так, распоряжением Президента РФ от 9 марта 1993 г. № 163-рп вначале было утверждено положение о Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам – коллегиальном органе при Президенте РФ, организующем разработку системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка ценных бумаг.
В дальнейшем Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 эта комиссия была преобразована в Федеральную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ с сохранением ее прежних функций.
Согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» (в ред. 1996 г.) название Комиссии было несколько изменено – она стала наименоваться Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). В декабре 2002 г. в связи с принятием поправок к данному Закону Федеральная комиссия получила новое название «Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг».
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре Федеральных исполнительной власти» Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была ликвидирована, а ее функции переданы в Федеральную службу по финансовым рынкам[19].
Основу законодательства о фондовом рынке составляют нормы гражданского законодательства. Гражданско-правовые нормы определяют, во-первых, правовое положение участников фондового рынка. В частности, в главе 4 ГК РФ «Юридические лица» не только устанавливаются самые общие положения, касающиеся понятия, классификацию правоспособности и других вопросов, относящихся ко всем, но и содержатся ключевые положения относительно отдельных категорий (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы и т. д.).
В развитие этих положений был принят ряд федеральных законов, в том числе Федеральный закон «Об акционерных обществах», Федеральный закон «О производственных кооперативах»[20]. С 1 сентября 2016 г. действует Федеральный закон РФ от 29.12.2015 г. № 382-ФЗ «Об арбитражном (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» (далее – Закон о третейском разбирательстве).
Во-вторых, важнейшие положения, касающиеся понятия, видов ценных бумаг, требований, предъявляемых к ценным бумагам, сосредоточены в главе 7 ГК РФ. В соответствии со ст. 143 ГК РФ к ценным бумагам относятся как те их виды, которые прямо перечислены в рассматриваемой статье, так и другие, которые признаны таковыми законами о ценных бумагах или в установленном порядке отнесены к ценным бумагам иными актами. Наряду с классическими ценными бумагами в ст. 149 ГК РФ специально выделены бездокументарные ценные бумаги.
В-третьих, нормы гражданского права определяют правила совершения сделок на рынке ценных бумаг, закрепляя как общие правила гражданско-правовых сделок, так и многочисленные гражданско-правовые договоры, широко применяемые участниками фондового рынка (купля-продажа, поручение, комиссия, доверительное управление и т. д.).
В-четвертых, гражданско-правовые нормы устанавливают меры имущественной ответственности, а также иные меры защиты гражданских прав участников фондового рынка. В соответствии со ст. 15 и 393 ГК РФ устанавливается обязанность по возмещению убытков, причиненных нарушением права, в том числе права кредитора в обязательстве. В ст. 12 ГК РФ даны основные способы защиты гражданских прав. Кроме того, специальные нормы об ответственности за нарушение отдельных видов обязательств содержатся в части второй ГК.
В этом смысле нельзя не согласиться с Н.Г. Семилютиной в том, что норм ГК РФ недостаточно для описания механизма взаимодействия между инвестором и реципиентом инвестиций[21]. Поэтому значительная нагрузка на уровне федеральных законов при регулировании фондового рынка ложится на Закон об акционерных обществах, Закон о рынке ценных бумаг, Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»[22] (далее – Закон о защите прав инвесторов), Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защитите конкуренции на рынках финансовых услуг»[23] (далее – Закон о защите конкуренции), а также ряд других нормативных актов[24], в том числе и подзаконного уровня[25].
Бюджетное законодательство имеет большое значение в сфере регулирования фондового рынка, поскольку определяет, во-первых, пределы, лимиты для государственных и муниципальных займов; во-вторых, порядок использования полученных в результат эмиссии инвестиций[26].
При этом наличие норм бюджетного законодательства, в том числе Бюджетного кодекса РФ, не всегда превращает указанные отношения в бюджетные, что находит подтверждение и в судебной практике[27].
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее – Закон об особенностях эмиссии) регулирует эмиссию государственных и муниципальных ценных бумаг.
Необходимо также отметить, что наряду с нормами конституционного, административного и гражданского права, составляющими основу правового регулирования рынка ценных бумаг, существуют еще и отдельные вопросы, имеющие непосредственное отношение к деятельности на фондовом рынке.
1.2. Управление рынком ценных бумаг
В России рынок ценных бумаг представляет собой достаточно сложную систему отношений, необходимым элементом и функцией которого является управление. Основные цели управления рынком ценных бумаг состоят в упорядочении системы отношений на рынке, обеспечении ее целостности, создании условий для эффективного функционирования и решения задач, вытекающих из потребностей развития рыночной экономики.
Любое управленческое воздействие на регулируемые отношения осуществляется системой определенных органов.
Учитывая федеративное устройство Российской Федерации, необходимо особо выделить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Действующая Конституция РФ предусматривает, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование, федеральные экономические службы, включая федеральные банки, гражданское законодательство, в значительной степени регулирующее деятельность на рынке ценных бумаг. Именно поэтому необходимо, прежде всего, рассмотреть систему федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управленческую функцию на рынке ценных бумаг[28].
Следует отметить большую роль, которую играют Президент РФ и Правительство РФ в регулировании рынка ценных бумаг.
Президент РФ как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издает указы и распоряжения, в том числе регулирующие рынок ценных бумаг, которые, однако, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 80, 90 Конституции РФ).
Правительство РФ – орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Именно Правительство России обеспечивает проведение в Российской Федерации финансовой, кредитной и денежной политики. Правительство возглавляет всю систему федеральных органов исполнительной власти.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входит и Федеральная служба по финансовым рынкам России (далее – ФСФР России), которая подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами.
Следует отметить, что одним из значимых событий государственной жизни России в 2004 г. стала административная реформа, инициированная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 314).
Данным Указом предусмотрено создание системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Согласно п. 4 Указа № 314 ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти по контролю и надзору в установленной сфере деятельности[29].
В пределах своей компетенции Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (в настоящее время – Федеральная служба по финансовым рынкам (далее – ФСФР России)) издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль ФСФР России, может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства РФ[30].
Основными функциями ФСФР России являются:
– осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;
– обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;
– осуществление в рамках, установленных федеральными законами и иными нормативными актами РФ, функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, и их саморегулируемых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев и акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов Пенсионного фонда РФ, государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж.
В соответствии с разд. 2 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317, утвердившего Положение о ФСФР России, ФСФР вправе принимать нормативно-правовые акты по следующим вопросам:
– по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России);
– по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
– по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;
– по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению ценных бумаг;
– по утверждению норм допуска к первичному размещению вне территории РФ ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в РФ;
– по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;
– по утверждению порядка регистрации правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них, стандартов раскрытия информации и форм отчетности негосударственных пенсионных фондов[31].
Роль кредитных организаций на рынке ценных бумаг. В соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, на осуществление операций, с которыми не требуется получение специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.