В том, что средства соцстраха принадлежат самим застрахованным, убеждены и многие нынешние специалисты по соцстраху, профсоюзные функционеры и представители государственной власти.9
А если средства соцстраха являются частью заработка застрахованных трудящихся, то есть, принадлежат им, то и принимать решения по расходованию этих средств на цели социального страхования – иными словами, управлять средствами социального страхования, – должны были сами застрахованные трудящиеся.
C точки зрения теоретиков и практиков социального страхования того периода, требовалось обеспечить самоуправление застрахованных трудящихся в органах управления социальным страхованием, чтобы застрахованные трудящиеся сами через своих представителей принимали решения о страховом обеспечении. Это возможно было осуществить путем приближения органов соцстраха к месту работы трудящихся, что обеспечило бы также удобство проведения операций по назначению, начислению и выплате им пособий.
Зачетный механизм страхового обеспечения зародился и формировался в процессе поиска такой организационной структуры управления социальным страхованием, которая, во-первых, приблизила бы выплату страховых пособий к месту работы трудящихся и, во-вторых, обеспечила бы полное самоуправление в этих органах самих застрахованных. Поэтому невозможно найти исторические корни зарождения зачетного механизма страхового обеспечения и выявить обстоятельства, при которых он формировался без анализа изменений, происходивших в структуре органов управления социальным страхованием.
Очень близки к месту работы трудящихся были фабрично-заводские больничные кассы, предназначенные для обслуживания застрахованных рабочих и их семей одного предприятия. Больничные кассы создавались в соответствии с законами Российской империи 1912 года на каждом предприятии с числом не менее 200 трудящихся. Обеспечение рабочих на случай болезни, родов, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве (в первые тринадцать недель потери трудоспособности) осуществлялось больничными кассами на заводах и фабриках, т.е. там, где трудились застрахованные лица. Средства больничной кассы хранились на счете работодателя. Чисто техническую работу по начислению и выплате пособий производил аппарат больничной кассы. Для ведения этой работы работодатель, по договоренности с больничной кассой, выделял ей конторских работников. Однако решение о назначении пособий, т.е. по расходованию средств, принимали не сами рабочие, а правление больничной кассы.
Представительство в органах управления больничной кассы – в правлении и ревизионной комиссии – находилось в прямой зависимости от уплаты страховых взносов. Кто уплачивал страховые взносы, тот имел голос в органах управления и участвовал в расходовании средств соцстраха. Учитывая, что работодатели, как и рабочие, уплачивали в больничную кассу взносы на социальное страхование, они также имели право и на участие своих представителей в управлении средствами больничной кассы.
Кроме того, работодатели наряду с наемными рабочими и государственными чиновниками были представлены в других органах управления социальным страхованием на всех их уровнях – в Совете и губернских Присутствиях по делам страхования рабочих.
Поэтому, несмотря на максимальное приближение больничных касс к месту работы трудящихся, обеспечить в них на практике самоуправление застрахованных трудящихся тогдашнее законодательство не позволило.
Принцип самоуправления застрахованных трудящихся в органах соцстраха попыталось внедрить Временное правительство, законодательно отстранив владельцев предприятий от участия в управлении делами больничных касс. Однако их представители были выведены только из состава общих собраний и правлений больничных касс. В составе других органов соцстраха – в ревизионных комиссиях больничных касс и в вышестоящих органах управления социальным страхованием – в Совете и в Присутствиях по делам страхования рабочих, представители работодателей оставались. При таких условиях реализация принципа самоуправления застрахованных была бы практически недостижима.
Шварц (Моносзон) Соломон Мейерович (1883–1973) – социал-Демократ. В 1903 году относился к большевистскому крылу РСДРП, но с 1907 перешел к меньшевикам. Известный теоретик и практик социального страхования. Был тесно связан с социальным страхованием при царском режиме, Временном правительстве и Советской власти. С 1913 года являлся редактором меньшевистского журнала «Страхование рабочих». При правительстве Керенского возглавлял отдел социального страхования Министерства труда, непосредственно разрабатывал страховые законы. После прихода к власти большевиков С. Шварц работал в Московском областном союзе больничных касс и возглавлял его до закрытия весной 1919 года. В 1921 году был арестован, а в 1922 году выслан из России. С 1957 года работал главным редактором журнала «Социалистический вестник». Жил в Берлине, Париже, Нью-Йорке, c 1970 года – в Иерусалиме, где и умер в 1973 году в возрасте 90 лет.
Закон от 23 июня 1917 года предоставлял рабочим право создавать, наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, общие (городские и местные районные) больничные кассы. Хотя разработчик данного закона, заведующий отделом социального страхования Министерства труда Временного правительства С. М. Шварц, и заявлял, что ему дорого самоуправление рабочих в органах соцстраха, предоставленная законом возможность создания городских и местных территориальных районных больничных касс территориально удаляло бы их от места работы трудящихся, и тем самым от практической реализации удалялся бы и принцип самоуправления. Правда, осуществить на практике положения упомянутого закона Временному правительству не удалось. Произошел октябрьский 1917 года переворот, и вся политическая власть в России перешла к советскому Рабоче-крестьянскому правительству.
В первые годы советской власти, в 1917–1918 годах, в структуре российской экономики сохранялись частнокапиталистические предприятия, мелкое товарное производство и частная торговля. Поэтому большевики сначала пытались приспособить систему социального страхования к сохранившимся капиталистическим отношениям, основанным на частной собственности на средства производства.
Во главе советской системы социального страхования, точно так же, как при царском и Временном правительстве, находился государственный орган. Вместо Министерства торговли и промышленности царского правительства и Министерства труда Временного правительства во главе соцстраха советская власть поставила Народный комиссариат труда. Наркомом труда 26 октября 1917 года был назначен член РСДРП с 1901 года, активный участник революционных событий 1917 года А. Г. Шляпников.
В структуре Наркомата труда, как и в Министерстве труда Временного правительства, был образован отдел социального страхования. На него возлагались организационно-контрольные функции в отношении всех страховых органов, разработка проектов законодательных и других нормативных актов по социальному страхованию. Заведующим отделом социального страхования Наркомата труда стал не менее известный деятель рабочего движения большевистского направления А. Н. Винокуров. Совет по делам страхования рабочих был переименован в Страховой Совет. Положение о нем Наркомат труда утвердил 29 ноября 1917 года. Присутствия по делам страхования рабочих были переименованы в Страховые присутствия и действовали на основании положения, утвержденного 16 декабря 1917 года.
Не изменяя структуру высших органов соцстраха, Советская власть поменяла их состав, обеспечив в них преобладающее представительство рабочих. Незначительное количество представителей предпринимателей сохранялось в Страховом совете и страховых присутствиях.
Существенные изменения произошли на первичном уровне организационной структуры управления соцстрахом. Разработчики первых советских страховых законов опасались давления работодателей на представителей рабочих в фабрично-заводских больничных кассах при принятии решений по назначению страховых пособий. По их убеждению, только местная территориальная больничная касса позволяла бы уйти от прямого влияния на ее дела со стороны работодателя, так как в ней состояли бы рабочие разных предприятий разных хозяев. В отличие от страхового законодательства Временного правительства, которое предусматривало возможность наряду с фабрично-заводскими больничными кассами, учреждение общих (городских и местных районных) больничных, советская власть с первых дней признала их существование целесообразным и обязательным. Декретом ВЦИК «О страховании на случай болезни» от 22 декабря 1917 года было узаконено создание только территориальных общегородских в крупных городах и местных (окружных, районных) больничных касс. Указанные кассы, находившиеся уже за пределами заводов и фабрик и будучи территориально удаленными от места работы трудящихся, по мнению разработчиков первых советских страховых законов, обеспечили себе организационную независимость от работодателей. Представители работодателей в органах управления этих касс представлены не были. Территориальные больничные кассы назначали, начисляли и выплачивали пособия трудящимся. Однако их территориальная удаленность от места работы застрахованных трудящихся вынуждала последних ходить в кассу за пособиями, выстаивая там в длинных очередях и весьма ограничила их непосредственное участие в управлении делами больничной кассы. Кроме того, в Страховом Совете и Присутствиях сохранялись представители работодателей. Так что полного самоуправления застрахованных в органах соцстраха не получилось и в этот раз.
Через несколько месяцев страховые кассы и другие органы соцстраха вовсе были ликвидированы. При этом обеспечение трудящихся в связи с временной утратой ими трудоспособности вернулось на предприятия, туда, где они трудились. Произошло это следующим образом:
2. Зачетный механизм социального обеспечения при «военном коммунизме»
К концу 1918 года вся политическая и экономическая власть на основной территории России перешла к Советам рабочих крестьянских и красноармейских депутатов.
В этих условиях органы соцстраха оказались лишними. Нарком социального обеспечения, работавший до назначения на эту должность заведующим отделом социального страхования Наркомата труда, А. М. Винокуров писал в то время:
«Когда у власти стал пролетариат, когда все органы управления сосредотачиваются в Совдепах, параллельные страховые органы, как Страховые Кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к Советам и их Отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения и перестройка его на советских началах.»10.
Выступая на Московской губернской страховой конференции, он назвал страховые кассы и другие страховые учреждения пережитком капитализма, «остатками “бывшего парламентаризма”, «игрой в парламент», «игрой в учредилку»11.
Процесс замены «капиталистического» института социального страхования «социалистическим» государственным институтом социального обеспечения начался с утверждения Совнаркомом Положения «О социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918 года. Анализируя тот период в развитии социального страхования, участник и очевидец происходящих вокруг соцстраха событий, известный специалист по вопросам социального страхования Зинаида Теттенборн писала, что с переходом от социального страхования к социальному обеспечению вопрос ставился «о том, какому органу пролетарской государственной власти целесообразнее передать осуществление обеспечения».12 Обеспечение трудящихся было поручено советским органам государственного аппарата управления в лице Народного комиссариата труда и созданным в его структуре – отделу социального обеспечения и охраны труда (на общероссийском уровне) и местным (в губерниях и уездах) подотделам социального обеспечения и охраны труда. На место коллегиальных страховых органов приходили исполнительные органы советской рабоче-крестьянской власти.
Винокуров Александр Николаевич, родился в Екатеринославе 27 августа 1869 года. Окончил медицинский факультет МГУ. С 1892 г. участвовал в революционном движении, за что ссылался в Восточную Сибирь. Работал врачом. Один из основателей московской организации РСДРП. Участвовал в «страховой компании» 1912–1914 годов, освещал вопросы социального страхования на страницах газеты «Правда», журналов «Просвещение» и «Вопросы страхования». В 1916 году был редактором журнала «Вопросы страхования». В 1917 году избран Депутатом Петроградской государственной Думы. От большевиков входил в состав консультативного комитета при Министерстве торговли и промышленности царского и при Министерстве труда Временного правительства. С октября 1917 года он – председатель первой большевистской Петроградской государственной Думы. В 1917–1918 годах – начальник отдела социального страхования и член коллегии Наркомата труда. С апреля 1918 по июнь 1921 года – нарком социального обеспечения. Затем работал в комиссии по борьбе с голодом. С февраля 1924 года по 1938 год – председатель Верховного Суда СССР, член ЦИК СССР. Причастен к массовым репрессиям. Под руководством А. Винокурова проведены сотни политических судебных процессов, многие из которых считаются образцом нарушения законности («Шахтинское» Дело, Дело «Промпартии» и Др.). С 1938 года он – заместитель Директора Всесоюзного института юридических наук, а затем заместитель начальника управления судебных учреждений Наркомата юстиции РСФСР. С мая 1939 года возглавил отдел санитарного просвещения Наркомата здравоохранения СССР. В сентябре 1940 года ушел на пенсию. Умер 9 сентября 1944 года в Москве, похоронен на Новодевичьем кладбище.
Однако далеко не все поддержали такую реформу. Через две недели после издания упомянутого декрета Совнаркома состоялся 3-й съезд больничных касс Московской области, который единогласно высказался против передачи дела социального страхования Совдепам.13 Выступивший на съезде упомянутый выше, председатель московского областного союза больничных касс С. Шварц заявил следующее:
«Вы все знаете, что над страховыми организациями навис Дамоклов меч, что мы накануне разгона, накануне разрушения дорогого нам дела, и только единодушие, которое проявили больничные кассы в отстаивании дела социального страхования удержит, может быть, власть от разрушения созданных энергией рабочего класса организаций и мы, может быть, сможем продолжить работу и добьемся полного социального страхования. Но если даже страховые организации и будут разрушены, это разрушение будет только временным. Даже если у власти останутся те люди, которые теперь в своем ослеплении посягают на завоевания рабочего класса, они очень скоро должны будут сознать, что, разрушая страховые организации, они разрушают дело социального страхования и наносят тяжелый вред рабочему классу. И рабочий класс с этим никогда не примирится. Вот почему мы глубоко убеждены, что, если социальному страхованию и будет нанесен этот удар, рабочий класс будет бороться за восстановление страховых организаций, и пройдет немного месяцев и наши организации будут восстановлены».14
Однако это был голос вопиющего в пустыне. Советская власть продолжала разрушать действовавшую систему соцстраха, создавая новую вертикаль централизованного аппарата управления социальным обеспечением. Рабочим внушалось, что государственный аппарат Совдепов находится полностью в распоряжении пролетариата и действует в его интересах. Поэтому «органы социального обеспечения и охраны труда, – писал один из авторов проводимой реформы Н. Милютин, – должны являться органами государственной власти, и вместе с тем они должны строиться не путем назначения сверху, хотя бы и органами политической власти пролетариата, а путем избрания их широкими экономическими организациями – профессиональными союзами»15.
Профсоюзам было предоставлено право формировать органы управления социальным обеспечением. Персональный состав отдела социального обеспечения и охраны труда НКТ РСФСР избирался Всероссийским центральным Советом профессиональных союзов, а затем утверждался Народным Комиссариатом труда. На местах подотделы социального обеспечения и охраны труда избирались соответствующими советами профсоюзов и утверждались местными отделами труда Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Таким образом принцип самоуправления застрахованных трудящихся отпал сам по себе. Он был заменен представительством в органах труда рабочих, избираемых профсоюзами.
Полагая, что таким образом удалось достичь самоуправления, основные усилия тогдашних реформаторов были направлены лишь на создание структуры органов управления, которая максимально приблизила бы к месту работы трудящихся техническую сторону дела – выплату им пенсий и пособий. Она оказалась весьма разветвленной и многоступенчатой.