Следует отметить, что мелиорация земель представляет собой лишь один из видов мелиораций. В общей сложности в мелиоративной практике их насчитывается более 85 видов[6]. Выделяют также мелиорацию рек, озер, песков, охотничьих угодий, климата, тепловую, биологическую, ландшафтную мелиорацию и др. Однако из всех этих видов[7] подробному и специальному правовому регулированию подвергается именно мелиорация земель, которая и будет составлять предмет настоящего исследования. Это объясняется оказываемым ею сильным воздействием на земли и окружающую среду в целом и, как правило, ее высокой капиталозатратностью.
Как указывается в специальной литературе, на территории России большинство земель нуждаются в проведении тех или иных видов мероприятий по их улучшению[8]. Это обусловлено, во-первых, географическим положением государства и связанными с этим природно-климатическими особенностями, вследствие чего значительная часть земель располагается в зоне рискового земледелия[9]; во-вторых, увеличивающимися с каждым годом масштабами антропогенных нагрузок на окружающую среду, влекущими негативные изменения как в ней самой в целом, так и в отдельных ее компонентах, одним из которых выступает земля.
Так, по данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в. 2015 г.[10], опустыниванием охвачено более 100 млн га земель на территории 27 субъектов Российской Федерации, водной эрозии подвержено 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой – 8,4 %, переувлажненные и заболоченные земли составляют 12,3 %, засоленные и солонцеватые – 20,1 % сельскохозяйственных угодий, площадь нарушенных земель равна 1037 тыс. га.
Вместе с тем проблемы мелиорации земли стали привлекать пристальное внимание ученых-юристов и получили самостоятельное правовое исследование только во второй половине XX в. в связи с тем, что прогрессировавшее в то время ухудшение состояния земель ввиду их экстенсивной эксплуатации выдвинуло перед государством на первый план задачу заботы о состоянии земельных ресурсов, повышении их качественных характеристик. До этого периода связанные с ней проблемы были предметом изучения преимущественно неюридических наук – сельскохозяйственных и технических.
Несмотря на имеющееся законодательное закрепление определения мелиорации земель, на практике не всегда удается провести ее отграничение от иных мер, в том числе от прочих мер по охране земель, что вызывает коллизии, а порой ведет к неблагоприятным юридическим последствиям. Как справедливо указал Г.С. Башмаков, «чем больше правовых явлений объединено в одно правовое понятие, тем хуже… становится обычно правовое регулирование объединенных явлений. Разграничение, дробление понятий – проверенный путь к лучшему правовому урегулированию»[11].
Учитывая это, для уяснения сущности правового понятия «мелиорация земель» и отграничения его от иных, схожих правовых понятий проведем его анализ. Термин «мелиорация земель» (от лат. «melioration» – «улучшение») в России впервые появился в 1883 г. в сделанном В.А. Левшиным переводе книги немецкого агронома А.Д. Тэера[12]. Тем не менее в российском законодательстве и доктрине он стал употребляться гораздо позже.
На протяжении всей истории российской государственности для обозначения вкладываемого в него смысла применяли различную терминологию: «поправление полей» (XVIII в.), «исправление земли» (начало XIX в.), «земельные улучшения» (конец XIX – начало XX в.)[13]. Термин «мелиорация земель» в том значении, в котором он употребляется в законодательстве в настоящее время, утвердился в России только в начале XX в. и стал использоваться в рамках советской правовой системы. Первоначально мелиорация была ориентирована на требования сельского хозяйства, но со временем сфера ее применения расширилась. Понятийно-смысловое содержание обозначающего термина также со временем стало шире, в него вкладывались все новые значения. Происходил постепенный переход от более узкого понимания мелиорации земель (как орошения, осушения, обводнения)[14] к более емкому, следствием чего становилось раздвижение смысловых границ термина, включающего в себя всю совокупность мероприятий, приводящих к коренному улучшению земель.
Первая попытка дать доктринальное определение мелиорации земель была предпринята в 1927 г. ученым-мелиоратором А.Н. Костяковым, являющимся основоположником отечественной науки о мелиорации земель. Под ней он рассматривал «глубокое (прочное, длительное, коренное) изменение компонентов природы для повышения потребительской стоимости (полезности) земель»[15]. Позднее им была дана более развернутая и уточненная дефиниция мелиорации применительно к ее разновидности – сельскохозяйственной мелиорации: она представляет собой «систему организационно-хозяйственных и технических мероприятий, имеющих задачей коренное улучшение неблагоприятных природных (почвенных, климатических, гидрологических) условий мелиорированных территорий путем надлежащего изменения и регулирования их водного и связанного с ним воздушного, пищевого и теплового режимов…»[16].
В правовой научной литературе также прослеживается деятельностный подход к объяснению анализируемого понятия, ставшего предметом исследования ученых-юристов только начиная с 1950-х гг. Так, О.С. Колбасов, исходя из того значения, которое имеет мелиорация в сельском хозяйстве, понимал под ней «систему производственных мероприятий с целью улучшения состояния земли как производительной силы в сельском хозяйстве»[17].
Т.В. Епифанова, Н.Г. Романенко трактуют мелиорацию земель как «коренное улучшение природных условий сельскохозяйственных угодий»[18], распространяя, таким образом, данное понятие лишь на сельскохозяйственные угодья, занимающие, несомненно, ключевую роль в составе земель сельскохозяйственного назначения. Однако ими состав данной категории земель не исчерпывается. Другие составляющие ее земли имеют также большое значение в сельском хозяйстве, и их тоже необходимо улучшать (например, земли, занятые защитными лесными насаждениями). Причем в приведенном определении подчеркивается, что улучшаются не земли как таковые, а природные условия, в которых находятся сельскохозяйственные угодья.
Более широкую трактовку понятия «мелиорация земель» по сравнению с вышеуказанными дефинициями ученых-юристов дал А.А. Забелышенский. Он распространил ее не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на другие категории земель. Под указанным понятием он подразумевал «совокупность организационно-хозяйственных и технических мероприятий, направленных на коренное улучшение состояния земель как операционного базиса всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве»[19]. Аналогичного мнения придерживался и В.П. Балезин[20].
Л.Н. Мороз, давая общее определение мелиорации, несколько расширительно толкует это понятие. Под ней он понимает «совокупность организационно-хозяйственных, технических и расчетно-кредитных мероприятий, направленных на любое улучшение состояния участков земель, вод, других природных ресурсов или комплексов как операционного базиса и средства производства в соответствующих отраслях или иных сферах деятельности»[21]. Включение автором в состав мелиорации расчетно-кредитных мероприятий является, как нам представляется, ошибочным, поскольку последние, изначально существуя в рамках финансовых отношений, могут возникнуть, как и во многих других сферах, в сфере мелиорации. Здесь они носят вспомогательный характер, создают организационные предпосылки осуществления коренного улучшения природных ресурсов, в том числе земель, и компонентов и как таковые на их качество не влияют.
Рассматривая проблемы улучшения природных ресурсов и заключения связанных с ними гражданско-правовых договоров, Л.Н. Мороз отмечает, что не надо делать акцент на коренном улучшении, поскольку это может привести к исключению из состава мелиорации незначительных по объему и стоимости работ, как это произошло с культуртехническими мероприятиями[22]. Данная позиция, по нашему мнению, является необоснованной по ряду причин. Во-первых, если мелиоративным мероприятием признавать всякое проведенное улучшение земель, в том числе такое, результаты которого носят кратковременный характер и которое необходимо выполнять систематически, то будет невозможно отграничить его от иных предусмотренных законодательством мероприятий по охране земель в силу того, что признак коренного улучшения является ключевым, следовательно, мелиоративными мероприятиями в таком случае будут считаться любые мероприятия по охране земель, что является недопустимым. Во-вторых, культуртехнические работы всегда входили в состав мелиоративных, однако государство задействовало их по сравнению с водными мелиорациями в гораздо меньших объемах.
В.Н. Бохуров комплексно исследовал один из видов мелиорации земель – осушительную мелиорацию. Ее он определял как «сложный комплекс мероприятий, направленных на урегулирование водного режима мелиорируемых земель в целях создания благоприятных условий для получения высоких и устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур»[23].
Исходя из проведенного анализа определений понятия «мелиорация земель», можно заключить, что в юридической литературе сложилось два подхода к его определению: широкий и узкий. Согласно широкому подходу под данным видом хозяйственной деятельности понимается проведение организационно-хозяйственных, технических мероприятий на любых категориях земель с целью их коренного улучшения (И.А. Иконицкая, Л.Н. Мороз и др.). Узкий подход предполагает выполнение таких мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначениях, в первую очередь на сельскохозяйственных угодьях (В.Н. Бохуров, Т.В. Епифанова, О.С. Колбасов, Н.Г. Романенко, Н.И. Титова и др.)[24].
Наряду с рассмотрением мелиорации земель как вида хозяйственной деятельности в научной юридической литературе ее относят также к одной из функций управления в области использования и охраны земель[25]; в специальной мелиоративной литературе ее причисляют к отрасли народного хозяйства[26], подотрасли сельского хозяйства[27].
Дискуссия о том, на каких землях должна осуществляться мелиорация, первоначально возникла в советской земельно-правовой литературе. Причиной этому послужила существовавшая тогда неопределенность правовых предписаний в данной области общественных отношений, когда не было закреплено в нормативно-правовых актах легальное определение понятия мелиорации земель. Спор отчасти разрешился с принятием в 1996 г. Закона о мелиорации, в котором была впервые закреплена дефиниция рассматриваемого нами понятия[28], распространяющегося на земли всех категорий (ст. 2). Хотя, исходя из анализа ст. 1 этого Закона, определяющей задачи мелиорации земель, видно, что они имеют ярко выраженную направленность на решение проблем, возникающих в сельском хозяйстве[29]. Это объясняется недостаточной разработанностью данного понятия применительно ко всем категориям земель. Однако в отношении иных категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, первичными нормами согласно абз. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона будут нормы, содержащиеся в лесном, земельном законодательстве Российской Федерации. Закон о мелиорации к ним будет применяться только в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству.
На наш взгляд, осуществление мелиоративных мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначения противоречило бы закрепленному в ЗК РФ принципу приоритета охраны земли перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, предполагающего охрану всего земельного массива России и «реализующего экологическую функцию права»[30]. Однако преимущественное внимание нами будет уделяться правовым проблемам, возникающим при проведении мелиорации на землях сельскохозяйственного назначения. Ее осуществление именно на этих землях имеет первостепенное значение для общества и государства, и проводится она на них вследствие этого в значительно больших объемах, чем на землях иных категорий.
Вместе с тем установленная Законом о мелиорации дефиниция не лишена недостатков. Она является не совсем удачной и корректной с юридико-технической точки зрения. Исходя из ее буквального толкования, следует, что мелиорация представляет собой не саму деятельность, что является общепринятым, а результат такой деятельности (коренное улучшение земли), на который направлены проводимые соответствующие мероприятия и который выступает следствием целенаправленного воздействия человека на землю. Следовательно, под мелиорацией земель следует понимать соответствующее мероприятие (совокупность мероприятий), приводящее к коренному улучшению земель (участков земли).
В законодательстве отдельных зарубежных государств, наряду с анализируемым нами термином, употребляется и иная терминология. Так, в германском и швейцарском законодательстве используются два термина, являющиеся синонимами: «мелиорация земель» (Melioration der Flächen) и «земельные улучшения» (Bodenverbesserungen). В швейцарской правовой литературе, в которой одновременно со швейцарским законодательством исследуется близкое к нему законодательство Германии и Австрии, также указывается на идентичность и взаимозаменяемость этих терминов[31]. Однако, по нашему мнению, суть мелиорации земель отражает именно указание на коренное улучшение. Понятие «земельные улучшения» является более широким, включающим меры, которые могут привести к любому улучшению земель, а не только к коренному.
Коренное улучшение земель является главным признаком рассматриваемого нами явления, отличающим его от всех иных мер, оказывающих воздействие на земли. Таким признаком не обладают так называемые временные мероприятия (например, продольная распашка земель, углубление пахотного слоя), которые не обеспечивают долгосрочного эффекта и требуют систематического проведения. В отличие от них мелиорация приводит «к фундаментальному, длительному изменению природных условий, сохраняющемуся десятки и сотни лет»[32].
Данные факты необходимо учитывать в правоприменительной деятельности, в противном случае это может привести к негативным юридическим последствиям. Так, признание уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации работ по вспашке или углублению пахотного слоя, указанных в подаваемых сельхозтоваропроизводителем документах, в качестве мелиоративных мероприятий будет являться основанием для предоставления предусмотренных региональной целевой программой субсидий на возмещение затрат на проведение мелиоративных мероприятий. А поскольку результаты таких работ, в отличие от мелиорации земель, не сохраняются длительное время, а имеют временный характер и, следовательно, на их проведение не предусматривается выделение средств из государственного бюджета, то и использование предоставленных субсидий будет признаваться нецелевым.
В связи с этим, по нашему мнению, следует различать мелиоративные мероприятия как меры по охране земель (ст. 13, 14 ЗК РФ), в том числе от наводнений[33] и подтоплений, и мелиоративные мероприятия в смысле, вкладываемом в них Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[34] (далее – Закон об обеспечении плодородия земель).