Временные правила определяли общие нормы помощи. Женам и детям призванных на войну местные органы власти должны были обеспечить жилье, если они его не имели, отопление и продовольствие. Полагалось на каждого 1 пуд5 28 фунтов муки, 10 фунтов крупы, 4 фунта соли в месяц, что равнялось по воинскому уставу пайку месячного довольствия рядового6. Другие члены семей призывников: отец, мать, дед, бабка, братья, сестры – должны были призреваться (обеспечиваться) сельскими, городскими, дворянскими обществами, сословными общинами. Если местные органы власти были не в состоянии оказать помощь из-за дефицита собственного бюджета, они обращались за казенными кредитами. По Правилам 1877 г. безусловного права на пособие семьям призванных воинов не предоставлялось. Условие его выдачи – «неимение достаточных средств к существованию». Нуждающиеся должны были подавать письменное заявление в местные органы власти, а полицейские управления и волостные старосты – проверять действительную необходимость помощи. Пособие выплачивалось из местных средств. Удостоверение об имущественной несостоятельности в случае болезни или невозможности «приобретать пропитание собственным трудом» выдавалось полицейскими управлениями и воинскими правлениями.
Для организации попечительской работы по стране были выпущены «Временные правила об учреждении попечительств для пособия нуждающимся семействам воинов». На основании этих правил при координации Главного попечительства могли создаваться местные попечительства (губернские, городские, уездные, волостные, приходские). Попечительства разрешалось организовывать общественностью с разрешения губернатора или градоначальника и комплектовать из лиц обоего пола, проживавших в данной местности. Их деятельность заключалась в обследовании условий существования и проживания подопечных, определении размера пособий в разных формах: продовольствие, одежда, обувь, инвентарь, врачебная помощь, призрение в заведениях, в редких случаях – денежные выплаты. Средства выделялись из добровольных пожертвований, пособий земств (через прошения к ним), через поддержку Главного управления (также через систему прошений). Попечительства прекращали свою деятельность с окончанием войны, сами определяя, куда распределять оставшиеся средства.
Высочайшим повелением 26 февраля 1878 г. правила 1877 г. были обязательны для земств впредь до издания нового закона (№ 178 Правительственного Вестника) и продолжали действовать до 1912 г., но попечительства прекратили свое существование.
Призрение воинов и их семей стало осуществляться в общем порядке социального попечения. Однако корреляция законодательства в направлении выделения особых слоев (объектов) попечения продолжалась. Военным министром признавалось справедливым выдавать и единовременные пособия. Затем последовало много уточняющих циркуляров. Только за период с 1881 по 1899 г. их было издано 367. В 1880 г. товарищем министра финансов были назначены шестирублевые пособия чинам, потерявшим зрение8.
По циркуляру Департамента государственного казначейства от 9 марта 1884 г. солдаткам, не могущим быть принятыми в богадельни «за неимением в оных свободных мест», если они находятся в болезненном состоянии, не имеют средств к жизни или родственников, способных обеспечить их существование, выдавались трехрублевые месячные пособия. По постановлению еще 1874 г. разведенные жены приравнивались к солдаткам. Пособия назначались по представлению земских управ и приказов общественного призрения об отсутствии вакансий9. Таким образом, впервые назначались пособия солдаткам – вдовам нижних чинов.
По циркуляру 1890 г. воинским присутствиям были даны указания выдавать пособия в случае определенных родов болезней, ран и увечий, «препятствующих добыванию пропитания трудом», и при освидетельствовании о необходимости постоянного ухода10.
По поводу военных действий в Китае в 1900 г. были изданы высочайше утвержденные 5 декабря 1901 г. Правила о выдаче единовременных пособий из военного фонда семьям убитых, умерших от ран или пропавших без вести. Эти правила касались конкретного военного конфликта и не внесли ничего нового в порядок обеспечения воинов и членов их семей11. Таким образом, к началу ХХ в. действовавшее в отношении больных и раненых воинов и членов их семей законодательство отражало постепенный переход попечения о военных и их семьях из частно-благотворительной сферы в государственную – «казенную».
Сфера социальной помощи в своей основе строилась на базе сословного законодательства и регулировалась целым рядом документов. На начало ХХ в. к законам, отражавшим отдельные вопросы социального попечения, относились: Устав об общественном призрении (1892 г.), Устав о пресечении и предупреждении преступлений (1890 г.), Устав о земских повинностях (1890 г.), Городовое положение (1892 г.), Лечебный устав (1893 г.), Законы о состояниях (специальный том Свода законов Российской империи – «Свод законов о состоянии людей в государстве»), регулировавшие положения, права и обязанности каждого «рода людей»: дворянства, духовенства, городских обывателей, сельских обывателей.
В общем виде систему социального попечения в России в исследуемый период можно представить так. Согласно Уставу общественного призрения, заведование делами в этой сфере принадлежало Министерству внутренних дел, а в Туркестанском крае и в областях поселения казаков – Военному министерству. Руководство общественным призрением в губерниях и уездах поручалось земским учреждениям, а там, где они не были учреждены, – приказам общественного призрения. В городах призрение подлежало ведению городских общественных управлений12. На них возлагалось заведование земскими лечебницами и благотворительными учреждениями, общее попечение и призрение бедных, неизлечимых больных, умалишенных, «сирых и увечных», а также заботы об «устранении недостатка в продовольственных средствах, об оказании пособий нуждающимся» и т. п. При этом закон не указывал, при каких условиях, в каких случаях возникала эта обязанность, какими способами она должна была осуществляться13. Такое положение находило подтверждение в решении Сената (4 февраля 1880 г. № 1183), который по отношению к городскому самоуправлению признал, что устройство благотворительных заведений составляет право, а не обязанность общественного управления.
Границы компетенции органов, «отвечавших» за помощь нуждающимся, не были определены; в законах и положениях существовала несогласованность. Например, ст. 57 Устава об общественном призрении признавала обязательным для земства все расходы по общественному призрению, а Устав о земских повинностях в числе обязательных для земства расходов по призрению называет только «участие в военное время в призрении нижних чинов».
Внесословное попечение в приказах общественного призрения и земствах сочеталось в законодательстве с сословными и родственными обязанностями по оказанию помощи членам соответствующих сообществ. В Уставе о пресечении и предупреждении преступлений (ст. 162) значилось:
«Престарелые и дряхлые неимущие люди должны быть отдаваемы на содержание родственникам; буде же родственников не имеют, то отсылаемы в богадельни, больницы и другие богоугодные заведения, содержимые на иждивении тех сословий и обществ»14.
Призрение трактовалось как частность вопроса об обязательных мирских крестьянских повинностях.
В 1890–1900-х гг. юристами и попечителями ясно осознавалась необходимость формирования социального законодательства. Примером поисков в этом направлении стали дискуссии в правительственной комиссии по вопросам общественного призрения. Созданная в конце XIX в. комиссия выработала несколько законопроектов, авторами которых были выдающиеся деятели благотворительного дела. Это проекты К. К. Грота (1893 г.), В. И. Герье (1897 г.), второй проект К. К. Грота (1897 г.), И. И. Кабальта (1897 г.), проект хозяйственного департамента МВД (1898 г.), проект Е. Д. Максимова (1906 г.). Сопротивление реализации этих юридических проектов оказывалось, в первую очередь, со стороны МВД. В 1917 г. известный деятель общественной благотворительности Е. Д. Максимов вспоминал, что его проект 1898 г. горячо поддержали земства, но К. П. Победоносцев и С. Ю. Витте его отвергли как слишком «демократичный». К. П. Победоносцев, идеализируя крестьянские традиции, считал, что надо поручить дело попечения церкви «как в старину у нас, и как теперь отчасти делается в крестьянстве»15. Важным вопросом в дискуссиях в кругах, заинтересованных в развитии социального законодательства, был вопрос о «нижней» (ближней к призреваемому, «контактирующей» с ним) структурной единице в деле организации социальной помощи. Победоносцев полагал, что это должен быть церковный православный приход16. Большинство деятелей попечительской сферы считали необходимым введение волостной земской единицы. В некоторых городах стали создаваться в конце XIX в. участковые попечительства по типу Эльберфельдской системы в Германии, и этот опыт рассматривался многими как перспективный. В Сибири опыт создания участковых попечительств использовался в Иркутске, Томске.
1.2. Законодательное регулирование социальной поддержки рядовых солдат и их семей в Русско-японскую войну
В ходе Русско-японской войны принципы организации помощи призванным, раненым, инвалидам, их семьям на уровне государства не менялись. Были уточнены источники финансирования. 11 августа 1904 г. Всемилостивейшим манифестом помощь детям-сиротам призванных нижних чинов оказывалась двумя путями: денежное пособие от казны и содействие начальному обучению (снабжение необходимыми для посещения школы теплой одеждой, обувью, учебными принадлежностями). Было создано Попечительство императрицы Марии Федоровны о семействах воинов, призванных в ряды армий на Дальнем Востоке, которое осуществляло обеспечение сирот за счет казны. После окончания войны средства комитета (казны) были направлены в Алексеевский главный комитет по призрению детей чинов, погибших в войну с Японией. Расход казны был не более 15 руб. на каждого ученика за два года при условии посещения школы. Затем решение о пособии принималось вторично (пролонгировалось). Пособие на сироту равнялось 24 руб. в год. Для детей, имевших место постоянного проживания в городах или городских поселениях, – до 30 руб. В городах с населением больше 150 тыс. человек пособие составляло до 42 руб. в год.
Уже в ходе революции, 30 мая 1905 г., для упрощения порядка назначения пособий для лиц, утративших трудоспособность в войне, были изданы правила, заменявшие правила 1877 г. Законом 16 июня 1905 г. (Собрание узаконений 1036, приложение 1 к ст. 356, примечание 3 Устава общественного призрения, по продолжению 1906 г.) были установлены правила в отношении обеспечения и воспитания детей жертв войны, с принятием всех расходов на средства казны. Положением Военного совета, утвержденным императором, «осиротелые семьи военных и гражданских чинов, лишивших себя жизни на театре военных действий», имели право на все виды помощи, которые были определены для нижних чинов армии и флота, убитых или умерших от ран17. Высочайше утвержденными мнениями Госсовета 2 января и 26 апреля 1906 г. были указаны меры по обеспечению за счет казны вдов защитников Порт-Артура и «вообще всех» низших чинов, погибших на войне.
Законодательно было сделано специальное дополнение для местностей азиатской части Российской империи (кроме городов, призрение в которых осуществлялось на общей для городов империи основе). В эту местность государством выдавались не ссуды, а безвозвратные пособия. Как объяснялось в документе, население этой обширной окраины по первой мобилизации 28 января 1904 г. отправило в ряды войск не только весь контингент нижних чинов запаса, но и ратников государственного ополчения. Кроме того, льгота для Сибири объяснялась тем, что многие переселенцы только обосновались на новой территории и уже понесли потери в ходе кампании 1900 г. в конфликте с Китаем.
Некоторые положения Временных правил 1877 г. и сопутствующих им правовых документов в ходе Русско-японской войны пересматривались, о чем следовали специальные разъяснения (циркуляры) МВД. Если по циркуляру МВД от 5 декабря 1878 г. за № 53 крестьянские общества могли отобрать наделы призванных в случае недоимок, то циркулярным разъяснением МВД к высочайшему повелению от 5 августа 1904 г. о призрении семейств нижних воинских чинов циркуляр 1878 г. отменялся, и уточнялось, что с отменой круговой поруки сельские общества не имеют права снимать надела с неисправных налогоплательщиков, им могут быть предоставлены льготы18. Другим вопросом, подвергнутым корректировке в законодательстве, стал вопрос о праве на попечение при смене места жительства. Если ранее семьи нижних воинских чинов утрачивали право на призрение при смене места жительства, то в начале ХХ в. их попечение было поставлено на бессословную почву, независимую от места приписки. Они имели право на «получение от земства, города и сельского общества обязательных пособий в том месте, где они поселятся на постоянное жительство», и лишь в местах временного пребывания не пользовались такими пособиями19.
21 января 1905 г. приняты Правила о порядке призрения сирот воинов, погибших в войну с Японией, законы о распространении призрения на семьи раскольников, о выдаче пособий в заранее назначенные сроки, о пособиях вернувшимся больным и раненым, закон о пенсиях вдовам погибших на войне и без вести пропавших чинов (26 апреля 1906 г.) и др. В июне 1905 г. создан Алексеевский комитет по призрению детей лиц, павших во время Русско-японской войны. Он разработал анкету о погибших. Собранные в ней сведения посредством воинских начальников дополнялись удостоверениями волостных правлений об имущественном положении павших на войне. Таким образом, даже в случае гибели призванных помощь оказывалась не всем семьям, а только «особо нуждающимся». О пособиях нужно было «хлопотать»20. По «раненому билету» выдавалась еда, для получения пособий документы нужно было отправлять в Москву, Петербург. Согласно брошюре «Заботы о раненых нижних чинах», разосланной Главным штабом, пособия по 3–5 руб. выдавались через Красный Крест и управления уездных воинских начальников. Безрукие и безногие, согласно циркуляру, должны были получать пособие от 500 до 1 000 руб.21 Из общего числа призванных из запаса и ополчения пособие получали около 73 %22.
Таким образом, в ходе и после Русско-японской войны были произведены изменения в законодательстве, однако они касались конкретно солдат и семей этой войны.
После Русско-японской войны правительство организовало специальную комиссию для изучения опыта попечения о семьях призванных и раненых воинах. Циркуляром Министерства внутренних дел от 21 апреля 1906 г. «Об отчетных данных о призрении семейств запасных нижних чинов» было дано распоряжение Главному управлению по делам местного хозяйства, отделу народного здравия и общественного призрения организовать сбор соответствующих сведений. Ответы собирались по видам призрения: 1) земскому, 2) городскому, 3) сельско-общественному, 4) сословному, 5) благотворительному. По организациям, ведавшим попечением, были разосланы анкеты.
В результате опроса выяснилось, что население было против существовавшего в правилах 1877 г. разделения родственников на имеющих право на пособия и не имеющих его, при котором не подлежали обязательному попечению родители призванного и другие находящиеся на иждивении призванного родственники. Это недовольство объяснялось исторически сложившимся понятием о семье как совокупности лиц, имеющих общее проживание под одной кровлей и существующих на общий заработок всех членов семьи. Население разных губерний высказывало пожелания, чтобы все члены семьи, «существующие трудом призванного», призревались наравне с женой23.
При определении критериев, обеспечивающих помощь для семей призванных (по возрасту детей, по размеру пайка и т. п.), по стране наблюдалась «пестрота», что вызывало недовольство населения. В Сибири констатировалось беспорядочное отношение к делу призрения со стороны сельских властей, выразившееся в постоянных задержках в выдаче пособий и небрежном обследовании состояния семей, что вызывало обращение уездных комитетов к крестьянским начальникам об усилении надзора за действиями низших сельских властей. Семьи призванных из Сибири выступали за увеличение пайка, так как в нем отсутствовали жиры24. Недовольство размерами и качеством пайка высказывали и жители других районов.
Таким образом, по результатам тщательного обследования, проведенного МВД, выявилось недовольство населения тем, что помощь оказывалась только женам и детям призванных, что пособие назначалось дифференцированно в зависимости от состоятельности семьи и что большая часть средств на призрение шла через земства. В целом люди считали существовавшее в этот период законодательство несправедливым. Комиссия МВД признала, что трехлетний опыт попечения о семьях воинов наглядно обнаружил дефекты смешения в призрении двух начал – государственно-правового и благотворительного. В финансовом отношении система 1877 г. потерпела крах, и производство обследования имущественного положения семейств призванных оказалось для уездных земств непосильным, так же как и при обследовании крестьянских хозяйств во время неурожаев, из-за обширности территории уездов. Стало считаться, что призрение семейств призванных должно быть общегосударственной, следовательно, казенной повинностью25. У местных органов не хватало средств на обеспечение призрения нижних чинов и их семей, и расходы приходилось списывать «на казенный счет».