Губернатор должен был следить за тем, ведутся ли шнуровые книги, свидетельствуются ли учредителями, советами ежегодно действия обществ, подаются ли отчеты. В отчетах общества должны были указывать сведения о своих действиях, о капиталах, доходах и расходах, имуществах заведений, о лицах, в этих заведениях призреваемых и т. п. По циркуляру МВД от 24 ноября 1892 г., кроме полного отчета, общества должны были предоставить краткую цифровую выборку из него. Далее циркуляры о необходимой отчетности последовали один за другим (15 января 1895 г., 31 декабря 1897 г., 24 ноября 1898 г., 9 марта 1899 г.)43.
Поскольку большинством обществ в качестве источника привлечения средств использовались благотворительные концерты, представления, то особую роль играли циркуляры по этим вопросам. Общества, согласно примерному уставу, имели право «с надлежащего разрешения» и «установленных на сей предмет узаконениями и особыми административными распоряжениями» устраивать в свою пользу драматические представления, литературные чтения, публичные лекции, концерты и т. п.44 Циркулярными предложениями от 26 июля 1882 г., 15 марта 1887 г., 12 мая 1889 г. местным властям «преподаны» правила для выдачи разрешений на устройство публичных театральных представлений, концертов, лекций и др. Вход на благотворительные спектакли разрешался только «по печатным билетам, с означенной ценой и отрывными талонами для контроля». Продажа всех билетов, афиш и программ должна была производиться в определенных местах под наблюдением особого лица, назначаемого губернской властью; благотворительные представления – происходить строго по программе. Собранные суммы передавались губернаторами «по принадлежности», например начальникам соответствующих заведений45. Государство законодательно закрепляло льготы для благотворительных организаций, облегчавшие организационную работу. По Уставу о гербовом сборе (1902 г.) от отчислений были освобождены дарственные акты в пользу государственной казны всякого рода ученых, учебных, богоугодных и благотворительных учреждений, заведений и обществ. Вся переписка по делам о пожертвованиях частных лиц и учреждений в пользу ученых, учебных, богоугодных, благотворительных учреждений тоже освобождалась от сборов. Налоговзысканиям не подвергались также квитанции, расписки и счета благотворительных обществ «на всякую сумму»46.
Ситуация в деле легализации благотворительных обществ и учреждений несколько изменилась в период революции 1905–1907 гг. Право свободного устройства союзов и собраний было провозглашено Манифестом 17 октября 1905 г. Порядок их организации регулировался «Временными правилами об обществах и союзах» (4 марта 1906 г.). Они дозволяли образование обществ и союзов «без испрошения на то правительственной власти» при соблюдении оговоренных правил47. Одновременно принятые «Временные правила о собраниях» устанавливали, что при устройстве публичных собраний за трое суток необходимо было подавать заявление начальнику местной полиции.48 Макс Вебер в известной работе «Переход России к кажущемуся конституционализму» писал в 1906 г., что изменения в законодательстве были неизбежны, поскольку отражали реальность: в стране стали возникать тысячи общественных организаций, в том числе благотворительных. Однако ограничения на социальный состав обществ оставались: они не могли принимать в свои члены военных, женщин, учащихся, лиц моложе 18 лет и т. д.49 Регистрация и прекращение деятельности обществ поручались губернским и городским присутствиям. Нужно было только подать заявление установленного образца50.
Циркуляры МВД по Департаменту полиции (июль 1901 г., сентябрь 1904 г., февраль 1910 г.) указывали, что это требование не применялось к увеселениям, устраиваемым попечительствами о народной трезвости и трудовой помощи. В рамках этих организаций действовало много благотворительных обществ. Это означает, что они получили большую свободу. Объясняется это, скорее всего, тем, что попечительства курировались непосредственно членами царской семьи, большинство обществ курировала православная церковь.
На съезде деятелей по общественному и частному призрению 1910 г., который состоялся в Петербурге, был поставлен вопрос об изменении действующего административного порядка открытия, приостановления деятельности и закрытия обществ на судебный. Однако эта идея не получила воплощения51. Последовавшие попытки реформирования «Временных правил» (октябрь 1913 г., май 1914 г., вторая половина 1916 г.) не привели ни к каким результатам52.
Таким образом, в целом законодательные акты, образовывающие правовое поле деятельности благотворительных обществ, отличались несогласованностью, допускали разночтения. Царское правительство придерживалось разрешительной тактики, которую А. Линденмейер назвала тактикой «отслеживания», «надзирания»53, а Г. Н. Ульянова определила как дуализм: максимум государственного администрирования при минимуме государственного финансирования54.
1.5. Расширение законодательных мер в годы Первой мировой войны
Трагедия масштабной войны требовала мобилизации не только военной силы, но и всех структур, задействованных в оказании помощи пострадавшим. Однозначно по закону государством обеспечивались раненые и инвалиды войны. Раненым воинам, уволенным «до выздоровления», поддержка предоставлялась со стороны государства на сумму 25 коп. в сутки, а призрение калек-воинов возлагалось на Красный Крест. Поддержка им оказывалась по факту обращения. Инвалиды «первого разряда» получали пенсию 216 руб., пятого – 30 руб. в год. На октябрь 1917 г. находилось на излечении в тыловых лазаретах и было уволено по инвалидности более 1,9 млн солдат55.
Многих миллионов семей касался вопрос об обеспечении семей призванных на фронт. Государственное обеспечение через систему пособий являлось основным способом поддержки семей военнослужащих (рис. 1). В период до 10 октября 1914 г. было принято 16 законов и распоряжений, касавшихся попечения о военных и их семьях56.
Число категорий воинов, семьи которых могли претендовать на получение пайков, в начале войны было увеличено. 9 августа 1914 г. Совет министров на основании ст. 87 Основных государственных законов постановил внести на счет военного фонда расходы, которые были вызваны «применением правил о призрении семейств, призванных на действительную военную службу вольнонаемных служащих… вольнонаемных мастеровых, рабочих и низших служителей казенных заводов, фабрик, мастерских и тому подобных заведений». В этот же день принято постановление о распространении Устава о пенсиях на семьи нижних чинов «воинского сословия» – казаков (Правила призрения казачьих семейств). Им списывались (по возможности) и отсрочивались все задолженности57. 10 сентября Совет министров принял решение о том, что учителя церковно-приходских школ и начальных училищ Министерства народного просвещения, призванные на военную службу, сохраняют свои рабочие места, денежное содержание, стаж работы58. 4 ноября 1914 г. эти правила начали применяться для земских служащих59. С 10 декабря 1914 г. закон 1912 г. распространялся на охотников (добровольцев), конных Дагестанского конного полка и подразделений «туземного населения Кавказа»60. Постановлением Совета министров от 25 ноября 1914 г. список таких семей был расширен за счет «семейств охотников» – русских подданных, воевавших в рядах союзных войск, граждан союзных государств, сражавшихся в рядах русской армии. Были уравнены пособия служащим железных дорог, семьи которых оставались без поддержки61.
Рис. 1. Фрагмент книги «Законы и правительственные распоряжения по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов»62
На распределение определенных законом пособий были направлены силы Управления местным хозяйством МВД. Именным высочайшим указом 11 августа 1914 г. для объединения усилий государства и общества в деле попечения о семьях мобилизованных учрежден Верховный совет по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов под председательством императрицы Александры Федоровны (далее – Верховный совет по призрению семей призванных). В сентябре – ноябре 1914 г. по телеграммам губернаторов в уездах началось «обследование личного состава семейств призванных, определение права каждого члена семьи на продовольственное пособие». Обследование проводилось по спискам мобилизованных. В губерниях согласно закону были образованы попечительные комитеты по призрению семей лиц, призванных на войну. Они вели специальные «алфавиты солдаткам», т. е. составляли списки опекаемых. Для того чтобы избежать двойного выделения средств на одну семью, комитеты посылали запросы в соответствующие городские и уездные управы63. Выяснение состава семей попечительствами должно было быть закончено в течение двух недель; расходы на деятельность попечительств (канцелярские, разъездные и др.) – произведены за счет местных средств. Организовывали помощь инвалидам Союзы земств и городов.
19 августа 1914 г. Николай II подписал указ «О порядке приведения в действие закона 25 июня 1912 года в части, касающейся призрения семейств нижних чинов, призванных на действительную службу», в котором разъяснялось, как должны быть образованы попечительства для обеспечения выдачи пособий и других видов помощи. Этот указ имел большое значение. М. К. Лемке писал, например, что страх за жизнь жены, детей покрывал у «обросших бородой» (семейных) «сознание долга перед родиной в пролитии последней капли крови…», каждый из них знал, что такое нужда, что такое оставленная семья. В этом отношении по прошествии нескольких месяцев большую услугу оказал «паек». Получение его на местах успокоило ополченцев, они с большой верой относились к будущему своих семей»64.
В начале войны забота о выдаче пособий легла полностью на плечи местных органов управления. Эти органы были «усилены». Указом от 29 августа 1914 г. представители земского и городского самоуправления «в качестве общественного элемента» были введены в состав губернских присутствий при рассмотрении ими дел по призрению семейств воинов, а также в состав открывающихся уездных и городских попечительств. Городские попечительства образовывались распоряжением градоначальника или губернатора по ходатайствам общественных объединений; в крупных городах – свыше 75 тыс. человек – с разрешения министра внутренних дел. В состав городских попечительств под руководством городского головы должны были входить: представитель православной епархии, начальник местной полиции, податной инспектор, председатель уездной земской управы, все члены городской управы, председатели приходских попечительств о семьях лиц, находящихся в войсках, два гласных городской думы.
Местные земские и городские органы власти сразу отреагировали на возникшую необходимость помощи семьям солдат. Они запрашивали правительство о возможности расходовать местные средства на организацию помощи призванным и брали на себя обязательства выплатить в течение 5–10 лет заимствованные у государства суммы. Отдел земского хозяйства МВД, в ведении которого находились бюджетные вопросы, переадресовывал проблему средств на счет касс городского и земского кредита, других кредитных учреждений и частных лиц. Законодательной основой для такой «переадресовки» была ст. 12 закона от 26 июня 1912 г. «Об устройстве кредитов для городов и земств». Для первичных выплат местные органы власти проводили заемные операции. Земства и города вынуждены были брать необходимые средства также и со счетов благотворительных заведений, например богаделен. При этом губернские органы следили за тем, чтобы полностью эти заведения не обескровить. Правительство прямо заявляло, что оно надеется на их содействие и ассигнует необходимые средства. Министр финансов П. Л. Барк подтверждал, что правительство готово «идти на самые широкие затраты на эту неотложную надобность».65 Таким образом, первоначально местные органы власти на выплату пособий тратили изысканные на местах средства, а затем восстанавливали их ассигнованиями государственной казны. Фактически земские и городские органы были не общественными, а государственными структурами «на местах», так как по сравнению с суммами, выделяемыми им государством на оказание помощи нуждающимся через эти структуры, суммы пожертвований были ничтожными66.
В деревенской местности попечительские органы создавались следующим образом. Сначала местным сходом избиралось волостное попечительство в составе не менее трех человек. В него могли быть избраны жители обоего пола не моложе 25 лет, «не опороченные по суду», которые выполняли свои обязанности безвозмездно под контролем земского участкового начальника. На практике выборы в волостные попечительства, проходившие в условиях спешного сбора урожая, проводов новобранцев, поставок лошадей и т. п., свелись к передаче функций комиссий земским старостам, писарям, десятским и сотским. Число членов попечительств колебалось от 3 до 20 человек. Значительную часть комиссий в некоторых районах составила местная церковно-учительская интеллигенция.
Волостные попечительства собирали сведения о составе семей призванных. Эти данные направлялись на рассмотрение уездного съезда (в городах, соответственно, городские попечительства направляли сведения в городскую управу). Уездный съезд (городская дума) окончательно определял размер пособий каждой семье. Съезды представляли собой собрания в количестве 50–200 человек. Губернское присутствие сообщало казенной палате сумму необходимого для обеспечения этих пособий кредита. Сам запрос оформлялся через губернатора или начальника области через МВД67.
Местные должностные лица «по крестьянским делам установлений» в деревнях и чины полиции в городах составляли соответствующие акты. Эти акты подтверждались ежемесячно. Пособия выдавались три раза в год: в апреле, августе и декабре. Выдавались они не всегда своевременно. В Сибири выдача пайковых сумм затруднялась большими расстояниями, масштабностью оперативной деятельности. Солдатки с детьми приезжали в уездные и губернские центры, часами сидели в ожидании решения своей участи. Так, в Красноярске в начале войны, несмотря на то что попечительство заседало ежедневно, в городской управе с утра до вечера толпились матери с детьми68.
В начале войны среди мобилизованных наблюдались возмущения, причинами которых служили неясности с выплатой «кормовых» и пособий семьям. В Сибири волнения были во многих уездах69. Случаи с проволочками выплат наблюдались и в ходе войны. Проблемы возникали в крупных городах, где получатели пособий в дни их выдачи скапливались перед зданиями попечительств или городских управ. В подобных случаях Верховный совет по призрению семейств воинов просил соответствующие службы увеличивать количество дней и мест выдачи пособий70. Но в целом, принимая во внимание расстояния от пунктов выдачи пособий до деревень, в которых проживала основная часть населения страны, современники отмечали организованный характер производимых выплат.