Да и в международной практике деятельность ПФР рассматривается как функция публичного права. Такое понимание вытекает из определения ПФР как органа государственной власти. Financial intelligence unit – подразделение финансовой разведки (ПФР).
Этот термин обозначает государственный орган, определяемый в установленном национальным законодательством государства порядке, выполняющий функции центра для сбора и анализа сообщений о подозрительных операциях и иной информации, относящейся к легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, предикатным преступлениям, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения, а также передачи такой информации в компетентные органы.
Финансовый мониторинг – это «совокупность действий государства посредством издания определенных нормативных актов и создание уполномоченных органов, усилия которых направлены на предотвращение легализации денег, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и в масштабе всей страны и за ее пределами»[15].
А поскольку у правового государства нет другого способа регулирования общественных отношений, кроме как издание нормативных актов, проведение их в общественную жизнь и применение всего, что связано с его правоохранительной функцией, в сфере защиты финансов страны, то, стало быть, финансовый мониторинг – это часть правоохранительной системы в широком смысле этого слова[16].
Правоохранительная функция государства так или иначе реализуется через функции всех его органов. В тех случаях, когда для органа государства она является основной и единственной, такой орган приобретает все качества правоохранительного органа[17]. Впервые термин «правоохранительная система» был предложен в 1991 году[18]. Предлагалось различать правоохранительные органы в зависимости от того, как они взаимосвязаны с правоохранительной функцией государства. Соответственно, надзорные и контролирующие органы теснее других органов государственной и другой публичной власти взаимосвязаны и постоянно взаимодействуют с правоохранительными органами. Но от этого они не становятся правоохранительными органами, поскольку не наделены правом проводить предварительное расследование преступлений.
Вместе с тем правоохранительная система за прошедшие годы значительно усложнилась. С другой стороны, и финансовая система России тоже стала инновационной. В ней быстрыми темпами внедряются цифровые технологии, которые ускоряют и улучшают денежное обращение. Однако наряду с возникшими преимуществами новой денежной системы появились и проблемы, которых не было раньше. В частности – виртуальные валюты. С развитием информационных технологий и их применением в банковском секторе экономики появилось больше скрытых для контроля со стороны правоохранительной системы возможностей для легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Соответственно, значение финансового мониторинга возрастает. Но это возросшее значение предполагает высокий научный потенциал мониторинга. Стало быть, надо изучать сущность и содержание той деятельности, которая проводится финансовым мониторингом, и то, как сам этот финансовый мониторинг должен быть правильно встроен в финансовую систему с одной стороны и в правоохранительную систему – с другой. Появилась новая предметная область в национальной безопасности и в экономической, финансовой системе страны – и, следовательно, она нуждается в новой комплексной науке, объединяющей как минимум знания права, экономики, финансов и информационно-аналитических технологий. Главный аргумент в пользу того, что это не просто концепция или даже теория, а как раз наука, видится в том, что она имеет перспективу постоянного развития. Когда еще только в начале 2000-х годов финансовый мониторинг появился в России, то, к примеру, в то время еще не было проблемы биткоинов, а теперь она появилась. В этой связи есть весьма интересная реализация идей «цифрового банка»[19]. И это касается перспектив развития биткоинов. К. Скиннер в своей книге о цифровом банке утверждает, что концепция биткоина уходит своими корнями в австрийскую школу экономики, где в теории экономических циклов, разработанной Мизесом, Хайеком и Бем-Баверком, сформулирована идея о том, что виртуальные валюты могут являться той начальной точкой, которая приведет к концу денежной монополии центральных банков[20]. Значит, впереди непростая задача изучать феномен биткоина и все взаимосвязанные с этим проблемы, которые напрямую коснутся перспектив развития финансового мониторинга и прежде всего его ядра – финансовой разведки. В литературе высказывается мнение о том, что Россия может разрешить ограниченные операции с биткоинами по аналогии с инвалютой[21].
Банковские технологии будут изменяться, и уже сегодня нужно действовать на опережение, чтобы нейтрализовать те негативные последствия, которые наверняка могут появляться как издержки их развития[22]. Следовательно, нужна наука, и даже учение о финансовом мониторинге как развивающаяся система его теории. А если теория развивается, аккумулируя при этом применительно к ее предметной области категории различных гуманитарных и точных наук, достижения интеллектуальных кибернетических систем, интегрируя их, то это уже не просто теория, а учение о финансовом мониторинге.
Развитие идет, опираясь и на дифференциацию, и на интеграцию научных знаний в некую систему более высокого порядка, объединяющую гуманитарные и естественнонаучные знания. Как известно, система элементов всегда больше, чем просто их сумма. Примером может послужить разработка типологий легализации преступных доходов и финансирования терроризма. Чтобы разработать типологию, которая может быть использована в информационно-аналитических системах и поисках по базам данных в целях выявления сомнительных сделок и операций с денежными средствами и имуществом, связей в мафиозных и террористических организациях, нужно определить набор индикаторов разного порядка и относящихся к различным областям знаний гуманитарных и точных, естественных наук. Нужно аккумулировать юридические, экономические, информационно-аналитические и другие систематизированные знания, относящиеся к предметной области противодействия легализации преступных доходов, например демографические, социально-психологические, а вскорости – и биометрические. Вот почему это должно быть учение.
До недавнего времени понятие банковской тайны и персональных данных, как правило, относилось наукой главным образом к категориям защиты конституционных прав человека и граждан. Но сегодня, на наш взгляд, появляется актуальный вопрос, относящийся к публичному праву, – защита этих ценностей не только от хакерских атак на счета в банках и от ординарных бандитов, которые отслеживают в материальном смысле состоятельных граждан, но и от возможных попыток использования их террористами. Потому что развиваются информационные технологии, и вопросы регулирования банковского права и банковских отношений теперь уже всё больше переплетаются с вопросами, относящимися и к правоохранительной системе, и к национальной безопасности.
В мировой практике появились такие понятия, как «гибридные войны», «цветные революции», которые самым тесным образом связаны с различными способами финансирования таких социальных потрясений, от которых страдают люди. И это тоже проблема, которая требует комплексных научных исследований, в том числе с точки зрения совершенствования и применения надежных правовых и информационных технологий защиты банковской и иной конфиденциальной информации, а также использования для этого достижений интеллектуальных кибернетических систем.
В ходе гибридных войн и так называемых «цветных революций» должники могут стать лакомым блюдом для тех, кто подвигает людей на участие в экстремизме и в терроризме. Сначала обложить людей долгами в той или иной стране, создав соответствующую финансовую почву для ростовщиков, при которой даже мелкие долги становятся крупными, а затем пообещать прощение или аннулирование долгов – это вполне возможный и очевидный способ финансирования терроризма в различных формах его проявления, в том числе и в форме экстремизма. Но есть и потребности банков в кредитовании, в уступках просроченных долгов. И есть, как мы видим, побочный эффект. Отсюда проистекает важность правильных подходов к практике со стороны комплексной науки, которая все эти информационные и юридические вопросы рассматривает и изучает как систему, в которой развитие экономики, права, социологии и финансов объединено целями финансового мониторинга.
Наука используется на практике. Чаще всего как прикладная наука. Но здесь мы видим использование и фундаментальных, и прикладных наук. И это во многом элитарная практика аналитиков. В ней присутствуют и юридические, и информационно-аналитические исследования, на основе которых разрабатываются типологии и их применение для выявления подозрительных операций и предикатных преступлений в сфере финансов.
Типологии – результат применения системных знаний аналитиков об алгоритмах и методах оценки подозрительной деятельности физических лиц и организаций на банковском и финансовом рынках.
Труд аналитиков во многом напоминает труд научных работников в сфере права и правопорядка, поскольку и те и другие, по сути, изучают и систематизируют факты окружающего нас мира в определенной предметной области исследований и ищут в них закономерности, выстраивают прогнозы поведения тех или иных социальных групп. Разница только в целях исследования и в уровне обобщений. Например, научный работник, изучающий криминологические объекты, изучает не только схемы совершения преступлений, скажем, в области финансирования терроризма, но и задается вопросами о том, в чём причины и условия, которые толкают людей и мотивируют их поведение, когда те становятся участниками террористических ячеек, центров и совершают террористические акты. Аналитик же, который занимается исследованием типологий финансирования терроризма, ставит перед собой сугубо практическую цель – выявить схемы такого финансирования, с тем чтобы создать основу для финансовой разведки и финансовых расследований подозрительных сделок, которые с высокой степенью вероятности могут использоваться в целях финансирования терроризма. Затем уже те выявленные типологии, о которых идет речь, используются как один из методов анализа поступающей в финансовый мониторинг информации о подозрительных сделках.
Интересно, что различий между деятельностью аналитика и ученого становится всё меньше в области финансового мониторинга, так как высокий уровень обобщений различных факторов и закономерностей в этой сфере создает больше предпосылок для разработки типологий легализации преступных доходов и финансирования терроризма, для оценки ситуации в этой сфере и прогнозов ее изменений. Не случайно поэтому был даже принят Указ Президента РФ № 103, который дополнил Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу новой нормой, согласно которой ему предписана помимо других обязанностей еще и организация научных исследований в данной области.
Знания типологий отмывания денег и финансирования терроризма как раз и помогают аналитикам финансового мониторинга, во-первых, адекватно оценивать и интерпретировать разведывательные данные и во-вторых, повышают скорость и качество финансового анализа, что в свою очередь повышает своевременность передачи такой информации в правоохранительные органы в тех случаях, когда для этого есть законные основания.
Методология организации работы с типологиями основывается на теории управления информационными потоками. В данной сфере информационные потоки так или иначе коррелируют с денежными потоками, что и создает возможности выявления финансовых махинаций с денежными средствами и иным имуществом.
Важно правильно определить нормативные, экономические и финансовые индикаторы правомерного и неправомерного свойства, с тем чтобы затем можно было бы правильно построить информационно-аналитические системы, с помощью которых определяются риски совершения ОД и ФТ в той или иной сфере финансового рынка. На финансовом рынке действуют и оказывают свои услуги финансовые посредники (банки, небанковские кредитные организации, микрофинансовые организации, операторы платежных систем и операторы платежных услуг, страховщики, организаторы биржевой торговли, брокеры, дилеры, риелторы и другие субъекты Закона № 115). И когда совершаются действия ОД или ФТ, то денежные потоки проходят через организации указанных выше субъектов, и при этом они оставляют свой след. Например, в виде формально законных сделок и операций, но имеющих запутанный или необычный характер, свидетельствующий об отсутствии очевидного экономического смысла или очевидной законной цели и совершение которых дает основания полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных Законом № 115.
Во многих странах созданы организации, которые на государственном уровне осуществляют противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Их деятельность нуждается в научном осознании и сравнительных исследованиях применительно к специфике тех стран, в которых они созданы и функционируют. Без этого трудно или даже невозможно эффективное объединение их усилий, прежде всего с главным злом современности – финансированием терроризма. В России тоже, как уже отмечалось, для решения таких же задач создана специальная структура – федеральный орган государственной власти, который уполномочен осуществлять противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма – Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).
Для того чтобы определить цели, задачи и функции этого органа государственной власти в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, необходим научный подход, объединяющий исследования в сфере денежно-кредитной системы, экономики, права и информационных технологий. Но суть в том, что это категории из разных, хотя и неразрывно взаимосвязанных сфер общественной и государственно-правовой жизни людей, поэтому, чтобы правильно объединить их в той предметной области, о которой идет речь, как раз и нужна новая комплексная наука и даже учение. Она должна, во-первых, изучать финансовый мониторинг, который сам по себе уже является системой.
Необходимо исследовать взаимосвязи этой системы с правовой, экономической, финансовой и информационной системами в нашем обществе.
Учение о финансовом мониторинге – это система юридических, экономических, информационно-технологических, социологических категорий, а также понятий из других развивающихся областей знания, отражающих специфику государственно-правового механизма противодействия легализации денег или иного имущества, полученных преступным путем, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения.
Наука – это системная часть общественного и индивидуального сознания. Ее движитель – мышление. Люди мыслят словами, цифрами и образами. В этой связи различают гуманитарные, естественные и точные науки. Право – наука, выраженная словами и знаками (нормы права в законах и подзаконных нормативных актах). Вместе с тем нельзя не признать, что такие точные науки, как, например, математика, кибернетика, информационные технологии, при всей их незаменимости для выявления незаконных сделок и преступных доходов, коррупции, нецелевого использования бюджета применяются в финансовом мониторинге всего лишь как инструмент. Точно так же они могут быть использованы в любой другой предметной области, в которой их можно применить. От того, что они применяются в финансовом мониторинге, их сущность и содержание не меняются. Меняются только индикаторы предметной области. А это уже относится как минимум к области правовой экономической финансовой системы, то есть к тем сферам, в которых действует финансовая разведка и с помощью которых выявляются незаконные финансовые операции и сделки. Информационно-аналитические системы будут применены впустую, если не определены критерии правомерности или неправомерности сделок, финансовые и экономические критерии, доказательства, которыми объясняется их смысл. Неправильное определение законности или незаконности сделки, например перевода денег банковским клиентом, может причинить экономический ущерб. А финансовый мониторинг должен придерживаться принципа соблюдения законности и уважения к правам физических и юридических лиц. Финансовая разведка должна действовать филигранно[23]. Стало быть, наука финансового мониторинга – комплексная, соединяющая в себе категории и понятия различных областей знаний и выстраивающая их в систему. По мере изменения предметной области знаний учение о финансовом мониторинге должно прирастать новыми понятиями. Естественно, для этого потребуются диссертационные исследования по новой научной специальности.