1980-е годы, в которые начались масштабные реформы государственного управления, считаются также началом Третьей промышленной революции – цифровой. В развитых странах персональные компьютеры к концу 1980-х становятся привычным атрибутом повседневной жизни миллионов граждан и необходимым условием успешного ведения бизнеса. В США в 2000 г. компьютеры имелись в 51% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
К 1980-м годам относится и появление термина информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), который обозначал интеграцию телекоммуникационных технологий (как проводных, так и беспроводных), компьютеров и соответствующего программного приложения для обеспечения доступа пользователей к информации, ее хранения, передачи и обработки. В 1992 г. Всемирная паутина становится доступной в Интернете, а к 2000 г. доступ к ней на регулярной основе в США уже имеют 41,5% домохозяйств [Computer and internet use… 2005].
Прогресс в сфере ИКТ и распространение Интернета позволили воплотить концепцию «сервисного государства» в национальных инициативах Электронного государства (e-government) – государства, использующего ИКТ для связи и интеракций с гражданами и бизнесом как потребителями его услуг.
В США в 1998 г. принимается закон, обязывающий федеральные ведомства перейти к 2003 г. на электронный документооборот («там, где это целесообразно») в общении с гражданами [105th Congress public law, 1998]. В декабре 1999 г. президент Клинтон издает Меморандум об э-государстве, в соответствии с которым 500 наиболее часто используемых гражданами форм документов в общении с федеральными ведомствами в течение года переводятся в онлайн, вводится удостоверенная электронная подпись [History of e-government, 2008]. В 2002 г. в соответствии с Инициативой президента Дж. Буша-мл. был принят «E-Government Act of 2002» и в течение полутора лет реализованы 24 проекта, обеспечившие «новое качество» в деятельности федерального правительства по направлениям G2C – государство гражданам, G2B – государство бизнесу, G2G – взаимодействие федерального правительства с правительствами штатов и органами местного самоуправления.
Инициативы по созданию э-государства стали основным инструментом реформирования системы государственного управления. Они способствовали прежде всего налаживанию электронного взаимодействия внутри и между различными подразделениями и ведомствами административной системы; оптимизации ее структуры и процессов и устранению лишних посредников во взаимодействиях с гражданами и бизнесом. Их реализация привела к сужению поля коррупции и снижению стоимости трансакций, а также способствовала внедрению систем оценки работы правительственных ведомств по ее результатам для конечных потребителей их услуг. Расширился доступ граждан и бизнеса к правительственной информации – прежде всего в сфере образования, медицинского обслуживания и социального обеспечения, занятости, налогообложения, лицензирования и ведения бизнеса, государственных закупок и госзаказа, международных торговых операций.
Однако управление в госаппарате принципиально отличается от управления в бизнесе; стимулы и вознаграждение здесь противоположны таковым на рынке. Если в бизнесе рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью и усилением позиций на рынке, в государственной сфере они ведут к уменьшению бюджета ведомства, сокращению его штата и потере символических и материальных ресурсов, что, естественно, вызывает сопротивление бюрократического аппарата [Fountain, 2001]. В целом попытка переноса методов бизнеса на государственное управление в интересах повышения его качества имела ограниченный успех.
Более того, она не решала главную, системную проблему государства – восстановления своей легитимности через повышение ответственности и подотчетности гражданам. Хотя использование гражданами правительственных сайтов быстро росло1, опросы общественного мнения и экспертов не дали убедительных доказательств того, что внедрение технологий э-государства в работу административной системы само по себе обеспечивало существенное укрепление доверия к государственным институтам и демократии в целом [Tolbert, Mossberger, 2006].
Корень проблемы заключался в том, что сложившаяся в XIX в. традиционная модель представительного правления, где граждане опосредованно, через своих представителей влияют на власть, изжила себя. Ее «золотой век» пришелся на 1950-е годы, а сегодня она переживает самую фундаментальную с начала ХХ столетия трансформацию. В последней четверти ХХ в. граждане, группы интересов, политические элиты в развитых промышленных странах стали все чаще выражать сомнения в достаточности принципов и институтов этой модели для демократического правления. Падение явки на выборах и участия в других формах электорального процесса, существенное снижение членства в политических партиях2 и растущий скептицизм в обществе по отношению к политикам и политическим институтам при одновременном росте участия в неконвенциональных политических акциях, в деятельности НГО и групп граждан в защиту общественных интересов, а также в массовых протестных движениях свидетельствуют о прогрессирующей неудовлетворенности общества традиционной моделью управления государством.
Недовольство общества вылилось в требования реформ, которые должны адаптировать традиционную модель правления к меняющимся постиндустриальному обществу и социокультурному контексту ХХI в. и расширить доступ граждан и организаций гражданского общества к процессу принятия решений, увеличить прозрачность власти и ее ответственность за свою деятельность перед обществом [Dalton, Scarrow, Cain, 2003]. Более того, граждане должны получить новые каналы коммуникации, позволяющие им участвовать в выработке самих правил игры, определяющих отношения между ними и государством, и осуществлять контроль над их соблюдением.
В русле этого движения возродился интерес к концепции делиберативной, или совещательной, как часто принято обозначать ее в русскоязычной литературе, демократии3. Основанная на ней модель правления включает элементы как представительной, так и прямой демократии, но концепция делиберативной демократии отличается от традиционной тем, что главным источником легитимности власти в современном децентрированном и многомерном обществе считает не победу одной из сторон в результате голосования, а публичное информированное обсуждение гражданами актуальных проблем, в котором, через сопоставление позиций, аргументов и контраргументов, рефлексию и саморефлексию, формируется общественное мнение и осуществляется социальная интеграция. Всеобщие демократические выборы представительной власти в этой концепции – это вершина системы горизонтальных и вертикальных дискурсов.
Концепция делиберативной демократии получила второе дыхание с расширением онлайновой интерактивной среды коммуникации как публичной сферы политики и с развитием ИКТ, обладающих мощным мобилизационным потенциалом. Социальные сети с тематическими веб-форумами и мессенджерами (IM) для мгновенного обмена мультимедийными сообщениями, позволяющие общаться между собой сообществам пользователей, объединенным общим интересом; блоги; электронная почта и списки рассылки; группы новостей; текстовые, видео- и голосовые веб-чаты (IRC) и приложения на платформе Wiki составляют технологический арсенал делиберативной демократии, предполагающей широкое участие общества в принятии политических решений через постоянное обсуждение актуальных проблем в различного рода интернет-форумах с участием государства и выработку консенсуса общественного мнения. Термин электронная делиберативная демократия часто используется как синоним делиберативной демократии, что подчеркивает значение информационно-коммуникационных технологий в реализации концепции.
В сфере государственного управления реакцией на требования расширить доступ граждан и гражданского общества к принятию решений стала трансформация концепции e-government в концепцию e-governance – электронное правление. Если в первой участие граждан ограничивалось прежде всего сферой деятельности и интересами госучреждений, то принципиальное отличие второй – смещение фокуса парадигмы управления от государства к гражданам, к collaborative governance – правлению в сотрудничестве. Новый этап в развитии государственного управления начался со становлением второго поколения сети Веб 2.0 с середины 2000-х годов, с дальнейшим совершенствованием интерактивного потенциала сетевых ИКТ и расширением блогосферы, использованием облачных технологий в политической коммуникации и развитием мобильного Интернета4.
Перемены, которые привнесли интерактивные технологии коммуникации в концепцию Governance и способы и методы общения и взаимодействия государства с гражданами, стали обозначаться термином Governance 2.0. Идентификатор «2.0» сегодня широко используется во всех сферах, где находят применение технологии Веб 2.0, включая сферу политики: politics 2.0, election 2.0, president 2.0, citizen 2.0, history 2.0, political science 2.0 и т.д. Следующая (семантическая) версия сети, Веб 3.0, по прогнозам экспертов, обещает к 2020 г. еще сильнее изменить всю сферу политики.
В США концепция правления в сотрудничестве получила воплощение в инициативе Открытое правительство (OGI), с которой выступил Барак Обама в свой первый рабочий день на посту президента США в январе 2009 г. Ее официально заявленная цель – обеспечить беспрецедентный уровень открытости правительства, создать систему прозрачности, участия и сотрудничества правительственных агентств с гражданами и группами интересов из публичного, частного и некоммерческого секторов в формировании и реализации политических решений. Результатом должно стать повышение эффективности и результативности правления, укрепление доверия граждан к государству и демократии.
Однако для того чтобы люди смогли осмысленно и продуктивно сотрудничать с правительством и участвовать в правлении, государство должно предоставить в их распоряжение соответствующую информацию. Это условие является одним из ключевых при воплощении в жизнь делиберативной демократии [Bingham, 2010, p. 53–59].
Чтобы вовлечь граждан в процессы подготовки, принятия и реализации решений, затрагивающих их интересы, государства активно используют мобильный Интернет и весь интерактивный инструментарий Веб 2.0. Они постоянно расширяют свое присутствие в социальных сетях (Facebook, You Tube, Twitter, MySpace, Linkedin и др.). Декларируемый интерес государства – «Вызовы, с которыми мы сталкиваемся сегодня – от спасения нашей планеты и до избавления общества от бедности, – слишком велики, чтобы правительство могло справиться с ними в одиночку» [The business of government, 2009, p. 54–56].
Основными структурными элементами Открытого правительства США являются: портал Data.gov, обеспечивающий комфортный доступ пользователей к различным базам данных, содаваемых ведомствами исполнительной власти, и обратную связь ведомств с гражданами; портал We the People (Мы народ – слова, которыми начинается Конституции США), на котором любой гражданин США не моложе 13 лет может составить обращение к Белому дому, призывающее его принять меры по определенной проблеме. Если петиция наберет 25 тыс. подписей в течение 30 дней, Белый дом обязан на нее публично отреагировать; платформа Challenge.gov, где федеральные ведомства исполнительной власти (включая Министерство обороны), исходя из концепции краудсорсинга5, выносят проблемы в области энергоснабжения, охраны окружающей среды, здравоохранения, образования и пр., с которыми им приходится сталкиваться, и предлагают предпринимателям, инноваторам, рядовым гражданам найти для них на конкурсной основе (с материальным или нематериальным поощрением) лучшие решения. Эта технология направлена на высвобождение и использование таланта, творческого и продуктивного потенциала общества в интересах технического и социального прогресса.
В соответствии с инициативой Открытое правительство, которую Обама назвал одним из главных приоритетов своей политики, федеральные ведомства в 3-месячный срок создали в сети свои страницы www.[имя департамента].gov/open. На них в свободном доступе было размещено большое количество информации, ранее недоступной для рядовых граждан. Структура страниц повторяет структуру портала Белого дома6.
Принципам Governance 2.0 соответствует и создание в июле 2010 г. портала Федерального регистра, на котором публикуются законопроекты, предложения по ним и уведомления о том, где и когда состоятся их публичные слушания; действующие законы и нормативно-правовые акты с поправками к ним; все документы (распоряжения, указы, обращения), исходящие от президента. Портал снабжен набором средств поиска, позволяющим пользователям легко находить документы, релевантные их интересам, а также лучше понять, как устроен весь законотворческий процесс, и принять в нем участие. Каждый документ содержит адрес, по которому можно отправить комментарий или обращение, многие – ссылку, позволющую пользователю выполнить это онлайн. Кон-тент портала обновляется ежедневно7.
Концепция Открытого правительства получила широкое признание в других странах. 20 сентября 2011 г. восемь стран, включая США, Великобританию, Бразилию и др., учредили Международное партнерство по продвижению инициативы Open Government, к которому вскоре присоединились еще 43 страны8.
В апреле 2012 г. процедуру вступления в партнерство начала Россия. Учаcтие страны предполагает разработку национального Плана действий, направленного на решение конкретных проблем открытости системы государственного управления.
В России в том же 2002 г., когда США приняли «E-Government Act of 2002», была создана федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002–2010». В числе ее заявленных целей – повышение качества взаимоотношений государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов власти, повышения оперативности предоставления услуг; повышение эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации органов власти на основе информационного обмена; повышение эффективности государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)», 2002]. По состоянию на конец 2010 г. эффективность исполнения программы, стоившей федеральному бюджету 21 млрд. руб., оценивалась как низкая: электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами в полной мере так и не были осуществлены [Олейник, 2010]. Но уже по итогам 2011 г. Россия занимает 27-е место в мире в рейтинге э-правительства ООН, улучшив всего за один год свои позиции на 32 пункта [UN e-government survey, 2012]. Однако, парадоксальным образом, это продвижение никак не сказалось на эффективности governance. Институт Всемирного банка, наиболее авторитетная международная организация, ведущая мониторинг качества governance c 1996 г. по индикаторам, которые оценивают не только работу правительства, предоставляемые им гражданам услуги и принимаемые нормативные акты, но и состояние отношений между государством и обществом, возможность граждан участвовать в политике и уровень их доверия государственным институтам, в сентябре 2012 г. подготовил очередной отчет, охватывающий 215 стран (и территорий) мира. Отчет констатирует, что значения пяти из шести индикоторов качества governance в России за период 2002–2011 гг. только ухудшились, и все индикаторы продолжают оставаться в негативном поле оценочной шкалы [Worldwide governance indicators, 2012]. Эти данные говорят о том, что само по себе внедрение технологий э-государства еще не дает решения проблемы повышения эффективности государства и доверия к нему граждан.