Политическая наука № 1 / 2014 Формы правления в современном мире
Представляю номер
Очередной номер нашего журнала неслучайно посвящен исследованию форм правления в современном мире. В последние годы как в отечественной, так и в зарубежной политологии наблюдается значительный всплеск интереса к формированию институтов государственной власти и характеру взаимоотношений между ними. Активность на «фронте» изучения форм правления связана с несколькими обстоятельствами.
Во‐первых, сегодня в мире кроме классической президентской и парламентской систем существуют иные формы организации власти, требующие своего осмысления. В частности, растет привлекательность полупрезидентской республики, появляются смешанные системы как продукты конституционного творчества государств. Во‐вторых, крах СССР и падение целого ряда авторитарных режимов в мире актуализировали поиск подходящих форм правления для молодых государств. Научное сообщество не могло оставаться в стороне от публичных дискуссий об организации власти. В‐третьих, жизнь продемонстрировала сложность и неоднозначность практики функционирования президентской, парламентской, полупрезидентской систем, особенно в странах постсоветского пространства. В‐четвертых, традиционный взгляд на форму правления как конструкцию преимущественно юридическую не позволяет понять политические процессы в рамках треугольника «глава государства – правительство – парламент». Кроме того, формы правления подвержены постоянной динамике: меняются не только конституционно-правовые основы, но и характер отношений между основными игроками.
В связи с этим академическое сообщество оказалось в ситуации необходимости пересмотра устойчивых постулатов и осмысления новых тенденций. Теория форм правления выглядит весьма фрагментарно: одни ее положения остаются незыблемыми, другие являются объектом острых дискуссий, третьи недостаточно разработаны. Кроме того, налицо «белые пятна».
В этих условиях появление номера журнала, посвященного формам правления в современном мире, своевременно. Конечно, он не претендует на охват всей проблематики форм правления и анализ всего многообразия этих форм. В нем представлены лишь отдельные, но важные, с точки зрения авторов, вопросы.
Журнал состоит из нескольких рубрик. Рубрика «Состояние дисциплины» посвящена современным исследованиям форм правления. В статье О.И. Зазнаева дан критический обзор дискуссий, которые идут в зарубежной политической науке в последние годы. Автор обращает внимание на спор о лучшей форме правления, оживление которого вполне закономерно в условиях последних волн демократизации, и приходит к выводу о тупике, в который зашла дискуссия. В настоящий момент не доказан и не опровергнут тезис Х. Линца о том, что лучшей с точки зрения демократии является парламентская система. Не менее дискуссионны и другие вопросы: природа, характер и последствия полупрезидентской системы, выявленный рядом исследователей новый феномен так называемой президенциализации, а также использование измерительных инструментов для исследования президентской власти.
Две другие статьи рубрики развивают сюжет о полупрезидентской системе. А.А. Маркаров отвечает на вопрос о том, что представляет собой эта форма правления, приводит имеющиеся в литературе определения этого понятия, предлагает характеристики полупрезидентской системы. Не обходит вниманием автор вопрос о типах этой системы, а также ее преимуществах и недостатках. А.А. Маркаров приходит к небесспорному выводу о том, что полупрезиденциализм – достаточно жизнеспособная и эффективная система, обладающая эластичностью.
В задачи автора другой статьи, А.Н. Медушевского, входило определение эффекта воздействия смешанной (полупрезидентской) формы правления и ее различных интерпретаций на текущие изменения конституционного строя Франции и России. В статье дается сравнительный анализ двух форм правления, выделяются общее и особенное этих систем, предлагается объяснение различий по ряду параметров – политическая ответственность правительства, полномочия главы государства и др. Конституционные реформы во Франции и России 2008 г., отмечает автор, привели к наиболее радикальным изменениям за всю историю существования двух конституций. Читателю будет интересен раздел статьи А.Н. Медушевского, в котором предлагается ответ на вопрос о том, в какой мере французская модель смешанной формы правления в ее нынешней интерпретации важна для России.
Хорошо известно, что на посткоммунистическом пространстве имеют место разные формы правления. Понять многообразие форм организации власти после падения коммунистических режимов стремятся авторы рубрики «Идеи и практика». Так, О.Г. Харитонова ставит задачу определить, что имеет большее значение в постсоветском контексте – институты (т.е. форма правления) или акторы, действующие в их рамках. Автор утверждает, что основную угрозу для демократии в постсоветских президентских системах представляют не классические проблемы этой формы правления, а слабость и отсутствие автономии парламентов, гиперинституционализация партийных систем и увеличение сроков президентских полномочий. Основной вывод, полученный путем сравнительного анализа, сводится к тому, что постсоветское институциональное развитие опередило трансформации в других сферах, и любые институциональные изменения «сверху» представляют собой эксперименты с формой без изменения содержания, а изменения «снизу» приводят к разрушению прежних институтов.
В статье И.Н. Тарасова основной упор сделан на объяснение выбора формы правления в странах Центрально-Восточной Европы с позиции теории рационального выбора. Он подтверждает гипотезу об ограниченности этого выбора при посткоммунизме, используя, в частности, разные приемы измерения президентской власти в ЦВЕ. И.Н. Тарасов доказывает, что выбор формы правления в странах этого региона осуществлялся между парламентским и полупрезидентским правлением, а все другие варианты a priori были отсечены как повышающие трансакционные издержки политических акторов.
Причины выбора формы правления также анализируются в статье А.В. Сидорчука, посвященной одному случаю – Украине. Автор идет дальше этой задачи, выделяя этапы развития украинской системы организации власти и исследуя характер взаимоотношений между ключевыми игроками. По мнению А.В. Сидорчука, Украина проделала эволюцию от полупрезидентской (президентско-парламентской) к суперпрезидентской республике. В статье предлагается свое видение решения проблемы влияния формы правления на демократическую консолидацию – проблемы, которая ставится в целом ряде статей сборника. На материале Украины автор настаивает на том, что рассматривать политические институты только как причину или только как следствие поведения политических акторов непродуктивно, и они могут быть и тем и другим – в зависимости от обстоятельств.
Формы правления стран Закавказья и Центральной Азии и их функционирование в специфических условиях обстоятельно исследуются в статьях авторов рубрики «Контекст». Любая форма правления характеризуется не только взаимоотношениями между органами власти, но и порядком формирования высшего должностного лица государства. В связи с этим проблема «смены лидера», которая решается в статье П.В. Панова и К.А. Сулимова, представляется релевантной теме журнала. Авторы отмечают, что в персоналистских политических режимах Закавказья и Центральной Азии возникает вероятность передачи власти преемнику. В статье выявлены пределы персонализма, который оказывается необходимым, но недостаточным условием для реализации варианта «преемник», ключевым препятствием которого, как утверждают авторы статьи, оказывается публично-политическая сегментация элит.
Сравнительный анализ двух кейсов – Узбекистана и Кыргызстана – содержится в статье Н.А. Борисова. В ней большое место уделяется характеристике конституционных изменений, касающихся взаимоотношений президента, правительства и парламента. Автор прибегает к количественному анализу президентской власти, сопоставляя индексы президентской власти за последние 20 лет. Эмпирическим путем доказано, что расширение полномочий президентов было непременным условием консолидации политических режимов, что привело к формированию стабильного авторитарного режима в Узбекистане, к политической нестабильности и государственным переворотам – в Кыргызстане.
Еще одно государство – Туркменистан – стало объектом изучения чешского исследователя С. Горака. В статье поднимается крайне важный для любой постсоветской страны вопрос о соотношении формальных и неформальных институтов. Неудивительно, что автор делает вывод о доминировании неформальных институтов над формальными в Туркменистане. В работе содержится ретроспектива институционального дизайна в стране при двух президентах. В частности, показывается, что при Туркменбаши формальная политическая система менялась произвольно, в зависимости от интересов президента, а Бердымухаммедов уделяет большее внимание формальным конституционным правилам.
Традиционной для журнала стала рубрика «Первая степень», в рамках которой мы публикуем работы молодых политологов. В ней собраны три статьи, которые, на первый взгляд, не имеют прямого отношения к теме номера. Однако это не так. И.А. Помигуев подробно анализирует концепцию вето-игроков Дж. Цебелиса, которая дает возможность по-новому взглянуть на эффекты различных форм правления. Прежде в отечественной литературе такого взгляда не просматривалось. Статья В.В. Сидорова посвящена объяснению формирования партийных коалиций в парламентской системе. Нет сомнения в том, что коалиции – это «мотор» многих парламентских демократий, понять которые мы не в состоянии, не прибегая к анализу коалиционной политики. Р.И. Хисамов обращает внимание читателя на проблему институционализации парламентаризма (понимаемого им, в том числе, и как форма правления) в неопатримониальных режимах Арабского Востока. В нашем журнале авторы статей неоднократно говорили о выборе системы разделения властей и о последствиях этого выбора, однако вопрос о том, что любая форма правления требует своей институционализации, оставался открытым. Этот пробел восполнен в статье Р.И. Хисамова.
Наконец, в рубрике «С книжной полки» публикуются сводный реферат двух книг по полупрезидентской системе, а также рецензия на новую монографию крупного исследователя федерализма М.Х. Фарукшина.
Круг поднятых авторами журнала проблем широк. Однако мы осознаем, что «за бортом» номера оказалось множество других проблем, требующих новых усилий политологов. Мы надеемся на то, что материалы номера будут способствовать активизации научной дискуссии о роли различных форм правления в современном мире и способах их исследования.
Состояние дисциплины: современные исследования форм правления
Осмысление форм правления в зарубежной политической науке: новейшие дискуссии
Проблематика форм правления традиционно привлекает внимание политологов. Одна часть исследователей придерживаются устоявшихся взглядов, продолжая, например, как метко выразился М. Дюверже, «чтить только две священные коровы – парламентский режим и президентский режим» [Semi-Presidentialism in Europe, 1999, p. 7]. Других аналитиков не устраивают существующие в науке трактовки форм правления, и они пытаются переосмыслить конституционно-политические реалии. Такое стремление активно проявляется в последние полтора-два десятилетия в зарубежной политической науке.
Во‐первых, критике подвергаются стереотипы и упрощенные взгляды на формы правления. Скажем, исследователи не удовлетворены дихотомическими типологиями форм правления (монархия и республика; президенциализм и парламентаризм) и предлагают дробные классификации (три, четыре, пять и большее число типов). Во‐вторых, меняются подходы к осмыслению форм правления. Например, сегодня ряд авторов делают упор не на формальные, а на реальные стороны форм правления или высказывают гипотезы в рамках неоинституционального подхода о взаимосвязи форм правления с теми или иными переменными (демократия, эффективность власти и др.). В‐третьих, как и в любой науке, в политологии делаются новые «открытия», обнаруживаются новые процессы и новые тенденции в функционировании и развитии форм правления. Допустим, сегодня хорошо заметно стремление государств «экспериментировать» с институциональным дизайном, создавая новые комбинации элементов форм правления. К тому же политическая практика государств посткоммунистических стран и стран, отошедших от авторитарных режимов, дает богатый материал для осмысления.
Целью данной статьи является критический обзор основных научных дискуссий, которые ведутся вокруг проблематики форм правления в зарубежной политической науке в последние годы.
Академический и политический диспут о лучшей форме правления идет на протяжении веков. Эта дискуссия усилилась в последние десятилетия в связи с падением авторитарных режимов в рамках третьей и четвертой «волн» демократизации. Переход к более демократическим режимам был сопряжен с поиском новой формы правления и острыми дискуссиями о том, какими должны быть взаимоотношения между ветвями власти.
Большинство стран в качестве «лучших» образцов, как правило, рассматривали президентскую, парламентскую, полупрезидентскую системы или тот или иной вариант смешанных форм правления. В ходе дискуссий каждая из этих форм преподносилась «спорщиками» как «лучшая». Парламентскую республику хвалили, скажем, за возможность создания ответственного правительства, политическую гибкость, четкое противостояние власти и оппозиции в парламенте, регулярное чередование партий у власти, создание гарантий против монополизации власти. Президентская республика наделялась такими положительными качествами, как четкое разделение властей, наличие системы сдержек и противовесов, всеобщие выборы президента, эффективность исполнительной власти. Ряд политиков и политологов «восхваляли» смешанные системы, к числу которых обычно относили и так называемую полупрезидентскую систему.
Попытки найти лучшую для всех стран и народов универсальную форму правления не увенчались успехом, что неудивительно. Как писал И.А. Ильин, каждому народу причитается «своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующая ему и только ему. Нет одинаковых народов и не должно быть одинаковых форм и конституций. Слепое заимствование и подражание нелепо, опасно и может стать гибельным» [Ильин, 1991, с. 27]. На форму правления сильное влияние оказывает контекст – история страны («тропа истории»), культура, традиции, религия, менталитет, внешнее окружение, воздействие примера других государств, в том числе соседних, экономическая обстановка, конфликты в обществе и другие факторы [см.: Зазнаев, 2013, с. 200]. О метаморфозах поиска лучшей формы правления хорошо сказал Дж. Сартори: «Латиноамериканцам советуют выбрать парламентскую систему, но такую систему бурно отвергли французы. Многие жители Британии разочарованы своей двухпартийной “смирительной рубашкой”, в то время как большинство итальянцев полагают, что британская система восхитительна» [Sartori, 1997, p. 135].
Поэтому более продуктивными представляются поиски лучшей формы правления для конкретной страны. Эти поиски идут двумя способами: заимствование моделей, которые представляются «лучшими» (например, заимствование бывшими британскими колониями парламентской системы); создание новых форм правления, ранее нигде не апробированных, или новой комбинации элементов организации власти [см.: Зазнаев, 2005].
Однако при поиске лучшей формы правления для того или иного государства возникают проблемы. Во‐первых, в устойчивых государствах с длительной историей стабильных институтов изменить существующую форму правления на лучшую чрезвычайно сложно: велика сила инерции, несмотря на то, что действующая форма правления остро критикуется интеллектуальным сообществом, средствами массовой информации и политиками [Зазнаев, 2013, с. 201]. «Срабатывает» так называемый эффект «клейкости» институтов: чтобы изменить институт, нередко приходится менять институты более высокого порядка, что может оказаться невозможно в данной ситуации [Панов, 2006, с. 58].