Справедливости ради стоило бы попенять и самим участникам земельных правоотношений: в отсутствие принудительного межевания и уточнения местоположения границ своих земельных участков большая часть правообладателей за последние четверть века так и не проявила должной осмотрительности, не пожелала предвидеть в последующем издержек споров о границах со смежными землепользователями, органами местного самоуправления или собственниками линейных объектов. Даже «дачной» амнистией воспользовались далеко не все.
С начала 1990-х годов и по настоящее время на страницах профильных изданий появляется все больше призывов к введению специализированных судов, которые рассматривали бы исключительно земельные споры. Авторы, используя историко-правовой метод в своем исследовании, надеются внести большую определенность в разрешение и этого вопроса. При этом авторы придерживаются того взгляда, что суды общей юрисдикции и суды арбитражные в целом успешно разрешают споры о границах. Правда, не всегда к рассмотрению этой категории дел уже на предварительной стадии привлекаются кадастровые инженеры. Ну и большой редкостью пока еще является подготовка досудебного заключения кадастрового инженера. Обстоятельства, которые в нем установлены, являются непосредственным поводом для обращения в суд с одним из земельных исков. Анализ судебных актов (и личный опыт одного из авторов книги) показывает, что суды охотно его принимают за основу, если в нем развернуто, обоснованно, доказательно, с привлечением архивных данных (сведений из фонда данных Росреестра) раскрываются причины спора, а также приводятся результаты геодезических измерений, каталоги координат и прилагаются схемы. Также нередко благодаря заключению отпадает необходимость назначать судебную землеустроительную экспертизу, что сокращает сроки рассмотрения дела и уменьшает издержки сторон.
Осознавая важность разного рода документов – оснований возникновения права на земельные участки, а также подтверждающих права – как доказательств в современных судебных процессах, авторы, быть может, впервые в отечественной науке в специальном разделе книги описывают виды таких документов за период с 1922 по 1991 г.
Изучение земельных исков в предлагаемой читателю книге основано на анализе судебной практики по состоянию до 1 января 2017 г., т. е. практики, появившейся до вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Однако читателя не должно смущать это обстоятельство. Все важнейшие конструкции, ключевым элементом которых являются «границы», «местоположение границ» земельного участка, во-первых, перенесены в этот закон из Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Во-вторых, разрешая требования о признании недействительными результатов межевания и об исправлении реестровой (до 1 января 2017 г. – кадастровой) ошибки, суды в подавляющей части случаев обращаются и будут обращаться к обстоятельствам образования земельных участков или уточнения местоположения их границ в период начиная с 1992 г. и до 1 января 2017 г. Все высказанные ранее позиции судов по этим спорам будут в ближайшие годы (а скорее всего, десятилетие-полтора) сохранять свое значение. Тем более что к спорам о границах не применяются положения о сроках исковой давности, хотя в практике встречаются случаи заявлений об истечении таких сроков.
Также авторы обращают внимание читателя на то, что в тексте часто даются ссылки на один и тот же закон, но в разных редакциях: на Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ о государственном кадастре) и на Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О кадастровой деятельности» (сизм. и доп., вступ, в силу с 1 января 2017 г.), в сокращенном варианте – Закон № 221-ФЗ о кадастровой деятельности. Участники споров о границах в течение ближайших лет будут неоднократно обращаться к предыдущей редакции этого закона, защищая земельными исками права на земельные участки. Поэтому по ходу изложения там, где это необходимо, приводятся параллельные ссылки на обе редакции закона.
Подготавливая текст предлагаемой читателю книги, авторы отталкивались от накопленного ими опыта комментирования земельного законодательства: Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101 – ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[3] и ЗК РФ[4], исследований вопросов землеустройства[5], образования земельных участков[6], особенностей защиты прав на земельные участки и межевания[7].
В конце книги помещен список исследований, которые используются в нашей работе. Это сделано для того, чтобы читателю можно было быстрее найти при необходимости полные выходные данные книги, статьи или комментария. Статьи из периодических изданий, в выходных данных которых не указаны страницы журнала или сборника, взяты нами из СПС «КонсультантПлюс».
По целому ряду причин на Свод законов межевых (Учреждения мест и властей межевых; Устав о производстве межевания; Устав о судопроизводстве и взысканиях межевых), составляющих X том Свода законов Российской империи, мы ссылаемся по двум изданиям: 1857 г. (т. Хч. 3) и 1893 г. (т. Хч. 2). Нумерация статей в этих изданиях, как увидит далее читатель, различается. При ссылках мы указываем год издания этого Свода.
Приведенные в исследовании ссылки на гражданское и земельное законодательство Российской Федерации являются актуальными по состоянию на 31 января 2017 г. При ссылках на решения судов мы указываем на источники опубликования только в тех случаях, когда используется по какой-то причине копия оригинала судебного акта или решение находится в нашем архиве либо любезно предоставлено коллегами-адвокатами. Во всех остальных случаях тексты судебных актов взяты нами из СПС «КонсультантПлюс» и с сайта «Судебные и нормативные акты РФ» (http:// sudact.ru).
Глава I
Межевание и землеустройство в России (вторая половина XVIII – начало XXI в.)
§ 1. Российское законодательство о межевании и землеустройстве: основные этапы развития
1
Межевание неразрывно связано с понятием «земельный участок», эти понятия неотделимы друг от друга. На начальном этапе целью межевания было навести порядок в землевладении на всей территории государства, обмерить и установить границы на местности как казенных, так и частных землевладений, оформить права на них; предполагалось, кроме того, решить земельные споры между частными землевладельцами, от чего позднее отказались. Однако межевое законодательство вместо понятия «земельный участок» использовало иные: «землевладение», «земельный надел», «пашня», «пустошь», «лес», «сенокос» (такие владения могли располагаться чересполосно), т. е. речь шла о многоконтурных земельных участках, состоявших из разных частей и не имевших общих границ. Данное вступление представляется необходимым для того, чтобы отметить особенности межевания земель в XVIII – начале XX в. Межевание, как и собственно межевое, а затем и землеустроительное законодательство, эволюционировало в зависимости от социально-экономического развития Российской империи, шло в увязке со многими реформами – политическими, аграрными, налоговыми – и с внедрением капиталистических форм хозяйствования. Однако при любой общественно-экономической формации земля может сохранять свою ценность, выступать важным источником доходов, в то же время плодородная, пригодная для сельского хозяйства земля может оказаться и убыточной, приобретая новую ценность как недвижимое имущество. Тем не менее межеванием и землеустройством государством неизменно достигались цели по установлению и сохранению земельного правопорядка.
Под межеванием в России обычно понималось разграничение земельных владений, установление границ земель в натуре и закрепление за землевладельцами права на их владение.
История межевого дела берет свое начало с Древней Руси: первые сведения о межевании содержались еще в Русской Правде. Можно выделить несколько периодов в развитии межевого дела в России:
1) межевание в удельной Руси (домонгольский период);
2) межевание в монголо-татарский период;
3) писцовые межевания и описания земель в Московском государстве в XV–XVII вв.;
4) межевание в первую половину XVHI в.;
5) Генеральное межевание 1765–1767 гг.;
6) специальные, местные и особые системы межевания ХГХ в.[8] В царствование Алексея Михайловича межевое дело поднялось в России на новый качественный уровень, это стало следствием подчинения межевания действию специальных законов, которые защищали в том числе интересы частного землевладения. Основной причиной такой постановки межевого дела стало, во-первых, несовершенство прежних межеваний, порождавших массу земельных споров и неурядиц, во-вторых, возросшая ценность земель в центральных частях государства. На этом основании правительство решило подчинить все межевые действия точно определенным правилам. Согласно этим правилам, пространство, состав и принадлежность поземельных владений должны были быть приведены межеванием в точность установления новых и возобновления старых границ для равного разверстания совместных владений, для правильного разрешения возникающих споров, для укрепления прав на земли частных землевладельцев. Новая земельная и межевая политика Алексея Михайловича нашла отражение в Соборном уложении 1649 г., в состав которого вошло в форме законов много важных постановлений чисто межевого характера. Межевые законы Соборного уложения различали следующие виды межевых действий: 1) спорное и бесспорное межевание земель, еще не «межеванных писцами», и 2) спорное и бесспорное возобновление межевых знаков.
В период после Соборного уложения 1649 г. и до включения межевых законов в Свод законов Российской империи (далее – СЗ РИ) межевые отношения регулировались многочисленными указами, наказами, манифестами. Этот непрерывный процесс был тесно связан со всеми земельными и налоговыми реформами, лесоустроительными и картографическими работами, составлением планов городов, административным межеванием и т. д. Значительным событием в истории русского межевания следует назвать проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г. и направленного на разграничение земель и укрепление границ владений. Генеральное межевание сменило Писцовые описания, которые осуществлялись в целях установления границ землевладения в натуре.
В базовое издание СЗ РИ 1857 г. (т. Х ч. 3) были включены законы: Учреждения мест и властей межевых; Устав о производстве межевания; Устав о судопроизводстве и взысканиях межевых. С учетом изменений межевого законодательства этот том (т. X) Свода законов Российской империи претерпел два переиздания – в 1893 и 1906 гг. Том X содержал, однако, не все нормы межевого права, многие из них содержались в других томах Свода законов или же издавались отдельными законами, инструкциями, правилами и не включались в систематизированный свод законов. Среди них: 1) Правила 29 апреля 1818 г. о производстве межевых дел в Бессарабии; 2) Дополнительные статьи 10 февраля 1824 г. к общей межевой инструкции для генерального межевания земель в Пермской губернии; 3) Правила 24 января 1829 г. для межевания земель в Таврической губернии; 4) Положение 27 октября 1859 г. о размежевании Черниговской и Полтавской губернии; 5) Правила 27 июля 1861 г. о порядке межевых действий при разверстании угодий; 6) Правила 16 января 1868 г. о судебно-межевом разбирательстве; 7) Правила 15 января 1889 г. о производстве дел по возобновлению межевых знаков.
Межевое законодательство, сосредоточенное в т. X СЗ РИ, различало два вида государственного межевания: 1) межевание генеральное и 2) специальное (ст. 2). Межевание, которое производилось в некоторых местностях по особым правилам, можно назвать особенным межеванием в отличие от генерального и специального межеваний, производящихся повсеместно по одним и тем же правилам и потому именуемых общим межеванием (ст. 3). Наряду с межеванием общим и особенным, выделялось межевание местное, которое производилось на основаниях, соответствующих особенностям местных условий. Общее межевание (генеральное и специальное) регулировалось общими правилами, содержащимися в т. X СЗ РИ. Особенные межевания – межевания башкирских земель, крестьянские межевания, а также и местные межевания (Бессарабии, Черниговской и Полтавской губернии, Закавказского края) – производились по правилам, специально изданным для этой цели и в большинстве своем не содержащимся в своде межевых законов.
Генеральное межевание производилось с целью определения окружных границ как населенных пунктов, так и дач — в основном крупных территориальных единиц за пределами населенных пунктов на землях сельскохозяйственного назначения, включая земли лесного фонда и неудобицы. Причем «обмежевание» дач, внутри которых находились зачастую владения, как мы говорим сейчас, двух и более лиц, а порой десятков и даже сотен помещиков, однодворцев, «инородцев», производилось без разбирательства о принадлежности земель одному или нескольким землевладельцам внутри этого округа[9]. Генеральное межевание имело целью разграничить земельные владения (дачи) как географические единицы, приуроченные к естественным или административным границам, совершенно независимо от того, кому принадлежали эти владения. Статья 328 Свода законов межевых (далее – СЗМ РИ) гласила, что «Генеральным межеванием утверждаются земли единственно и навсегда только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим». Специальное межевание производилось для определения границ частных землевладений внутри округа. Сущность правил специального межевания заключалась в том, что владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку», т. е. акт предварительного полюбовного соглашения, в котором подробно расписывался порядок размежевания. После утверждения ее уездным землемером производилось межевание в натуре с установлением межевых знаков и составлением новых планов и межевых книг[10].
Если же землевладельцам не удавалось достичь полюбовного соглашения, то они имели право обратиться в суд с иском об отмежевании причитающейся им части из общей дачи. При таком варианте размежевания все расходы по межеванию возлагались на лиц, уклонившихся от полюбовных соглашений. Для разбора такого рода дел суду были даны еще в 1853 г. правила, известные под названием правил «О судебном разбирательстве споров, возникающих при специальном межевании»[11].
С учетом действовавшего на тот момент межевого законодательства и межевой практики все виды межевания можно сгруппировать следующим образом: генеральное межевание, специальное межевание, особое межевание.
Генеральное межевание 1765 г. качественно отличалось от межевания периода правления Елизаветы Петровны, которое проводилось по Инструкции императрицы в течение 11 лет (1754–1765). Межевание по Инструкции 1754 г. являлось межеванием сплошным и производилось по инициативе государства – никто из землевладельцев не мог отказаться от межевания под угрозой большого штрафа. Основная цель межевания 1754 г. – разграничение земельных владений. По Генеральному межеванию 1765 г. была отменена проверка прав на земельные владения – то, что тормозило елизаветинское межевание. В основу Генерального межевания 1765 г. было положено начало полюбовного развода, т. е. указания самими владельцами границ бесспорного владения. Отказавшись от проверки прав, Генеральное межевание 1765 г. должно было вместе с тем отказаться также и от разграничения тех земельных владений, по которым имелись какие-либо споры о правах, что и было реализовано. Генеральное межевание проводилось по инициативе государства[12]. Главная цель состояла в том, чтобы определить постоянными законными границами частную поземельную собственность, а также нанести на карту населенные пункты, земельные угодья, границы владений. Генеральное межевание распространялось на: земли частного владения; казенные и дворцовые; земли духовного ведомства; выгонные земли городов; земли заводов и фабрик; земли бывших разрядов служилых людей; земли лиц военного звания и иноверцев; леса, дороги и бечевники. Генеральное межевание и последовавшее за ним специальное межевание стали основными мероприятиями правительства в земельной сфере в первой половине XIX в. Первоначально оно проводилось в центральных губерниях европейской части империи, затем в восточных, южных, западных и юго-западных губерниях. Генеральное межевание без специального межевания не могло представлять какого-либо интереса для частных землевладельцев – помещиков и крестьян. К середине ХГХ в. межевание поместного землевладения было в целом завершено, а межевые работы продолжались в окраинных регионах и проводились не по Генеральному межеванию 1765 г., а на основании отдельных Положений, специально разработанных для этих целей[13], часто приобретая затяжной характер[14].