Законотворческое соперничество народных депутатов всесоюзного и республиканского уровней из конструктивного диалога по конкретным деталям совершенствования гражданского законодательства страны, приведения его в соответствие с требованиями едва зародившихся рыночных отношений, очень быстро переросло в совсем неидеологическую борьбу за перераспределение государственной собственности между СССР и РСФСР, за определение порядка её разгосударствления и приватизации. К середине лета 1991 года ситуация обострилась до крайности. Это было вызвано тем, что параллельно друг другу фактически день в день неимоверно быстрыми темпами велась работа по созданию нормативной базы, необходимой для организации программно-спланированной передачи собственности из государственных рук в частные.
Не вызывает никаких сомнений, что в основе концептуальных расхождений по проблемам разгосударствления и промышленной приватизации, которые были между реформаторами из команды Михаила Горбачёва и реформаторами из команды Бориса Ельцина, лежали различия целей и задач, стоявших перед Кабинетом Министров СССР и Советом Министров РСФСР.
Первые делали ставку на сохранение в руках центральной власти Союза ССР промышленных предприятий и объединений (концернов) всесоюзного значения и развитие, прежде всего, мелкого и среднего предпринимательства, стимулированию появления которого из состава экономически активного народонаселения страны и должна была способствовать приватизация средств производства (!).
Вторые рассматривали возможность распространения юрисдикции РСФСР, помимо мнения центральной власти СССР, на все крупнейшие промышленные предприятия и объединения (концерны) страны, делая ставку на культивирование появления из среды того же неимущего советского народа крупного частного бизнеса, путём выделения из общей людской массы «достойнейших» индивидуумов – ставленников высокопоставленных «идейных перевёртышей» коммунистической партийно-государственной номенклатуры (!).
Если в отношениях с другими республиками Союза ССР, расположенными по окраинам вдоль государственной границы СССР, центральная власть имела возможность в качестве аргумента при необходимости применять силу, то в отношениях с властными структурами РСФСР тон переговоров был весьма сдержанным. Это определялось самим месторасположением и той политико-экономической ролью, которую играла Российская республика во внутренней политике великой страны, которой был Советский Союз.
Самым революционным актом того времени стала «Декларация о государственном суверенитете РСФСР», принятая 12 июня 1990 года, в которой был провозглашён принцип верховенства Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР и предусмотрена возможность приостановления действия актов Союза ССР, вступавших в противоречие с суверенными правами РСФСР, на территории республики. Указанный принцип раскрывался также в статье 2 Закона РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы»: «Нормы законодательных и иных актов Союза ССР применяются на территории РСФСР, если они не противоречат Декларации о государственном суверенитете РСФСР, другим законодательным актам РСФСР».
По своему смыслу буквально то же, но в более детальном изложении, содержалось в специально принятом 24 октября 1990 года Законе РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» за № 263-1, подписанном первым заместителем Председателя Верховного Совета РСФСР Русланом Хасбулатовым. Статья 1 закона указывала, что законы и иные акты высших органов государственной власти Союза ССР, принятые в пределах полномочий, переданных Российской Федерацией Союзу ССР в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР», действовали в РСФСР непосредственно. Кроме этого, Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР были вправе приостанавливать действие указанных актов, если они нарушали суверенитет Российской Федерации.
Ещё жёстче звучали нормы права статей 5 и 6 упомянутого закона:
«Статья 5. Решения действующих на территории РСФСР государственных органов, органов общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий, должностных лиц, а также договоры и иные сделки, принятые или совершённые на основании актов органов СССР, не ратифицированных, не подтверждённых или приостановленных в соответствии с настоящим Законом являются недействительными.
Статья 6. В случае совершения действий, предусмотренных статьёй 5 настоящего Закона, граждане, должностные лица, государственные органы, органы общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий несут ответственность в соответствии с законодательством РСФСР».
Однако, наряду с этим, Конституция Советского Союза провозглашала принцип приоритета законодательства Союза ССР над законодательством союзных республик. Налицо было своеобразное соперничество суверенитетов!
В тот же день, 24 октября 1990 года, был принят Закон СССР «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР», причём, скорее всего, до того, как в тот же день был принят уже рассмотренный Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР».
Статья 1 вышеназванного Закона СССР указывала, что «законы, указы Президента СССР, другие акты высших органов государственной власти и управления СССР, изданные в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами на территории СССР». Далее следовало, что «если закон республики расходится с законом СССР, то впредь до заключения нового Союзного договора действует закон СССР».
Согласно статье 3 того же закона Союза ССР, «обязательная сила законов СССР на всей территории страны не может быть предметом договоренностей между отдельными республиками, а равно между органами Союза ССР и отдельных республик; установление в республиках предварительных условий, каких бы то ни было других прямых или косвенных ограничений действия законов СССР и иных актов высших органов государственной власти и управления СССР является незаконной попыткой ущемления суверенитета СССР … и не влечет за собой никаких юридических последствий». Там же указывалось на недопустимость нарушения правовых норм, содержавшихся в Законе СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации».
Соперничество суверенитетов ещё больше обострилось при принятии законодательными органами Союза ССР и РСФСР законов, регламентировавших порядок разгосударствления и проведения промышленной приватизации (!).
Так, 1 июля 1991 года был принят и введён в действие с момента его официального опубликования Закон СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий».
В пункте 2 постановления Верховного Совета СССР о введении в действие названного закона устанавливалось, что «впредь до приведения законодательства Союза ССР и республик в соответствие с Законом СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий» акты действующего законодательства применяются в части, не противоречащей указанному Закону; не имеют юридической силы законодательные и иные нормативные акты республик, определяющие в одностороннем порядке имущественные отношения по разгосударствлению и приватизации предприятий, находящихся в общесоюзной собственности и совместном ведении Союза ССР и республик».
В соответствии с пунктом 3 того же самого постановления Фонд государственного имущества Союза ССР был обязан до 1 сентября 1991 года разработать и представить на рассмотрение Верховного Совета СССР «Программу первоочередных мероприятий по разгосударствлению и приватизации предприятий, находящихся в общесоюзной собственности и совместном ведении Союза ССР и республик».
Однако буквально через день, 3 июля 1991 года, был принят и введён в действие со дня его официального опубликования Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Положение пункта 3 постановления Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие упомянутого закона обязало Совет Министров РСФСР:
« – обеспечить до 15 августа 1991 года пересмотр и отмену министерствами, государственными комитетами и ведомствами РСФСР их нормативных актов, а также прекращение действия нормативных актов Правительства, министерств, государственных комитетов и ведомств Союза ССР, противоречащих Закону РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР;
– разработать и представить до 1 сентября 1991 года Верховному Совету РСФСР Государственную программу приватизации, положение о создании холдинговых компаний на основе предприятий, входящих в объединение (ассоциацию, концерн) или находящихся в ведении органов государственного управления и местной администрации».
Тексты самих законов Союза ССР и РСФСР, регламентировавших порядок разгосударствления и проведения промышленной приватизации, принятые почти одновременно, также содержали массу принципиальных противоречий (!).
1. Так, например, статья 2 Закона СССР устанавливала, что «разгосударствление и приватизация предприятий, находящихся в совместном ведении Союза ССР и республик, осуществляются в соответствии с данным Законом и соглашениями между ними».
Этому возражала норма права статьи 2 Закона РСФСР, в соответствии с которой «приватизация государственных предприятий, находящихся в общей собственности РСФСР и СССР, других союзных республик, регулируется настоящим Законом, иными законодательными актами РСФСР и соглашениями с Союзом ССР и союзными республиками». Причём никакой ссылки на соответствующий Закон СССР, принятый ранее, не приводилось.
2. «Перечень предприятий, не подлежащих разгосударствлению и приватизации с учётом интересов обороны и безопасности государства, охраны окружающей среды и здоровья населения, а также необходимости обеспечения монополии государства на отдельные виды деятельности, определяется соответственно Кабинетом Министров СССР (утверждается Верховным Советом СССР) или высшими органами власти и управления республик», – статья 4 Закона СССР.
По этому поводу статья 3 Закона РСФСР указывала, что в Государственной программе приватизации «устанавливается перечень государственных предприятий, объединений или их подразделений, не подлежащих приватизации». Отметим, хотя в соответствии с Законом РСФСР Государственная программа приватизации вносилась на рассмотрение Советом Министров РСФСР и утверждалась Верховным Советом РСФСР, бросается в глаза, что законодательство Союза ССР несравнимо более чётко определяло принципиальные подходы к тому, при наличии каких условий возможен был запрет на приватизацию каких-либо государственных предприятий. Закон же РСФСР относил решение данной проблемы на усмотрение авторов-составителей государственных программ приватизации, разрабатываемых один раз на три ближайших года.
Отсутствие в законодательстве РСФСР чётко прописанных принципиальных положений, направленных на ограничение промышленной приватизации, безусловно, давало более широкое поле для манёвра тем, кто организовывал приватизационные процессы на практике.
3. Хотелось бы обратить внимание читателя ещё на одну очень интересную норму Закона СССР, аналог которой полностью отсутствовал в Законе РСФСР. Статья 6 Закона СССР устанавливала, что «в целях предотвращения чрезмерной концентрации капиталов и монополизации производства законодательством Союза ССР и республик могут устанавливаться суммарные квоты приобретения банками и другими юридическими лицами предприятий, акций (паев) и иного имущества; в программах разгосударствления и приватизации предприятий Союза ССР и республик могут устанавливаться ограничения и суммарные квоты приобретения приватизируемого имущества, как для отдельных иностранных инвесторов, так и для всего иностранного капитала».
Выражение «могут устанавливаться» с правовой точки зрения не несло за собой императивного смысла, точно определявшего права и обязанности, но создавало потенциальную возможность при необходимости ввести соответствующие ограничения на промышленную приватизацию, если, например, того требовала защита экономических интересов страны.
Разработчики же проекта Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» полностью отвергли саму возможность в законодательном порядке введения квотирования, призванного во избежание сосредоточения крупного промышленного производства в одних руках, означавшего монополизацию частным капиталом целых отраслей приватизированного народного хозяйства, иногда ограничивать (количественно) права потенциальных покупателей государственной промышленной собственности.
Как раз наоборот, они изначально готовили мало-мальски оформленную законодательную базу для того, чтобы скорейшим образом провести адресную (в руки «избранных») приватизацию крупнейших промышленно-отраслевых горнодобывающих и нефтедобывающих объединений (концернов), что, разумеется, противоречило интересам подавляющего большинства граждан страны.
Анатолий Чубайс в книге «Приватизация по-российски», вышедшей под его редакцией, так описывал события того времени соперничества суверенитетов Советского Союза и РСФСР: «В то время именно Верховный Совет стал одним из главных «рассадников» реформаторских идей в России. Самым активным в этом отношении был комитет по экономической реформе, который возглавляли Сергей Красавченко и два его зама – Пётр Филиппов и Владимир Шумейко. К концу 1990 года в подкомитете по собственности и приватизации был подготовлен проект закона о приватизации. Написали его Пётр Филиппов и я очень быстро и, как казалось, весьма своевременно». Характеризуя Петра Филиппова, Анатолий Чубайс писал: «Я знал: там, где Петя, никакой советской дури не будет». (Под редакцией А.Чубайса, «Приватизация по-российски», стр. 40-41, стр. 23) Возможно, именно это и имел в виду Анатолий Чубайс, не включая в проект закона никаких правовых норм, хоть сколько-нибудь ограничивавших права приобретателей государственной промышленно-отраслевой собственности.
Конкуренция двух законов, Союза ССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий» и союзной республики РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», началась ещё на проектных стадиях. «Появление союзного проекта, а его по тогдашней моде опубликовали «для всенародного обсуждения», резко повысило угрозу «стихийного» разгосударствления на территории России. И поэтому тут же Верховным Советом РСФСР было принято постановление, которым заморозили процесс разгосударствления и приватизации в России до момента принятия республиканского закона о приватизации. Допускался только выкуп имущества по ранее заключенным договорам аренды с выкупом. По существу было принято решение не применять на территории РСФСР иные приватизационные концепции и тенденции», – писал Анатолий Чубайс. (Под редакцией А.Чубайса, «Приватизация по-российски», стр. 41)
Однако территория РСФСР составной частью входила в состав СССР, и принятие подобных решений как фактически, так и юридически ставили высшую государственную власть Советского Союза перед нелёгким выбором: либо смириться с собственной недееспособностью и молча наблюдать за действиями высших органов государственной власти самой мощной союзной республики, либо предпринять какие-то меры.
В процессе законотворческого противостояния Союза ССР и «суверенной» РСФСР за реальную государственную власть, за сферы влияния на процессы экономического преобразования страны, за приоритетные права на установление условий проведения промышленной приватизации, определения перечней государственных предприятий, подлежавших приватизации, властями РСФСР была подведена правовая основа под развал СССР и суверенизацию других союзных республик (!).