Этот новый тип государственного совещания явился естественным результатом коренной перестройки организованных общественных сил Московского государства. Прежние собрания «всех бояр», деятелей боярской думы и областного управления, вместе с «освященным собором» духовенства, даже расширенный призывом более широкого круга государевых служилых людей, уже не обеспечивали, особенно после отмены кормлений, достаточной осведомленности в подлинном положении страны и не выражали мнения всей среды, на деятельность которой опиралось царское управление. Подобно тем собраниям, и земские соборы XVI века были, по выражению, В.О. Ключевского, совещаниями правительства с агентами его власти. Но строй органов этого властвования был иной, иным стал и состав совещания: призываются приказные люди, служилые люди разных разрядов, группы лиц из торгово-промышленных организаций. Созыв всех «чинов» Московского государства вместе с боярской думой и освященным собором и образует то, что мы называем земским собором. В самом исходе XVI века, когда прервалось существование старой династии московских государей, такому собору пришлось сыграть роль основной политической силы государства в избрании на осиротевший царский престол Бориса Годунова. В смутные годы «великой разрухи Московского государства» в напряженном искании пути к восстановлению законной государственной власти крепнет сознание, что только в «совете всей земли», в земском соборе- источник силы, которая может разрешить такую задачу. Организованные общественные группыбоярство и духовенство, служилый и тяглый классы, объединенные в лице своих представителей на земском соборе, воплощают государственную власть в учредительном собрании, которое создало временное правительство «бояр, князя Дмитрия Пожарского с товарищами», а затем избрало на престол родоначальника новой царской династииМихаила Романова. Но это был собор иного, по существу, состава, чем прежние соборы XVI века. Формальное различие было невелико с точки зрения людей той эпохи. Избрание так широко применялось при определении лиц на разные должности и службы, что применение выборного начала к лицам, предназначенным для участия в совете всей земли, едва ли проводило сколько-нибудь резкую границу между их значением и теми агентами правительственной власти, какие созывались на соборы XVI века. Избрание представителя на земский собор производилось в XVII веке так же, как «выборы за руками» на должности по губным и земским учреждениям, и такие выборные становились рядом с призванными на собор московскими служилыми людьми, которые могли быть созваны для обсуждения спешного дела и без формальных выборов. Однако, по существу, эти представители, являясь на собор по поручению своих избирателей, с челобитными, где излагались пожелания и требования данной общественной среды, и настойчивым стремлением провести их в жизнь, были новым и значительным явлением московской жизнинародными, вернеесословными ее представителями. Земские соборы Московской Руси не раз сравнивали с западно-европейскими сословными представительными собраниями. В их общей структуре и в той роли, какую они призваны были сыграть при переломе хода политической жизни страны, действительно много сходного. Это явления одного исторического типа. Но в степени развития, какого этот тип достиг в разных странах Западной Европы и у нас на Русиглубокие и значительные отличия. Московская Русь по своему и в иных условиях пережила тот момент исторической жизни, который обычно характеризуется по отношению к Западной Европе термином «сословная монархия». Основное отличие может быть определено тем, что в странах Западной Европы возникновение сословных представительных собраний было необходимым и крупнейшим фактором самого собирания власти из ее феодального дробления и рассеяния. На Руси земские соборы явились фактором организации государственного дела в единодержавной и самодержавной монархии, закончившей собирание власти полной победой над удельно-вотчинным ее дроблением. Организованные общественные группы, призванные верховной властью к участию в обсуждении и решении государственных дел, не были, как на Западе, носителями элементов политической власти, а воплощали в своем строе начало ответственных служб и повинностей по «государеву делу». Однако, само обращение царской власти в трудный момент государственной жизни к совету всех чинов Московского государства было попыткой найти в общественных силах страны опору и поддержку, выходящие за пределы безусловного повиновения государевых холопов и сирот. На соборах XVI века руководящие общественные группы призваны к сознательному гражданскому участию в государственной работе. Кризис правительственной властиосновной политический мотив Смутыпризвал их к властным избирательным и учредительным действиям. «Всего мира безумное молчание», тот морально-общественный грех, который, по мнению вдумчивого книжника-современника, навлек на Русскую землю Божью кару великой разрухи, должен был быть искуплен энергичным действием земского мира на спасение родины и разрушенного государственного порядка. В сложившийся уклад социально-политических отношений вливается новое содержаниеобщественное, гражданское и сословное. «Государево дело» приходится понять глубже и свободнее, как «дело земское», которое имеет свою высокую ценность, независимо от целей и интересов вотчинной державной власти. Общественные силы, которые доведены до этого сознания тяжкими испытаниями «великой московской трагедии», как прозвали Смуту поляки, пробуждены к самодеятельности и самосознанию. Это силы, организованные старой властью и дисциплинированные в отбывании службы и тягла. Сплоченные в уездных и посадских ячейках, они выросли, благодаря централизованной системе организации и управления служилым землевладением и торгово-промышленным бытом, из тесных рамок местных областных интересов. «Великая разруха» заставила их остро пережить ценность государственного единства для землевладельческой и торгово-промышленной жизни. И они поднялись на восстановление государства из развалин Смуты.
Однако, тяжко жилось служилым и тяглым людям под высокой рукой царя и великого князя в годы царя Ивана. Не одни бояре страдали от властного произвола. На них только резче м мучительнее отражались безудержные вспышки царского гнева, унизительные выверты царской подозрительности и жестокие судороги взбаламученного царского духа. Личному произволу царя они противопоставили требование гарантии личных и имущественных прав соблюдением правильных форм великокняжеского суда в судебных заседаниях боярской думы и протест против небрежения обычными порядками верховного управления выработки царских постановлений в «боярских приговорах». Эти основные начала традиционной законности шли, по существу, много дальше отрицания практики опал и случайностей вотчинного усмотрения. Принятые последовательно и до конца, они заключали в себе отрицание бесправного положения государевых холопов и государевых сирот перед вотчинной самодержавной властью и ее полномочными органами. В крестоцеловальной записи, взятой с царя Василия Шуйского, бояре придали своему стремлению к гарантии от произвола царской карающей власти общий характер: царь Василий целует крест всем православным христианам, что будет судить их истинным, праведным судом, никаким недругам их не по правде не выдаст и будет их оберегать от всякого насилия. Брожение общественной мысли в бурные годы Смуты расширило и углубило этот протест против необеспеченности всех личных и имущественных прав при вотчинном строе власти и управления. Средние общественные слоислужилые и посадские люди поднялись на защиту государственного порядка не только от разрухи его вражеской силой иноземцев и своих смутьянов. Они ищут такого восстановления этого порядка, который обеспечил бы население от злоупотреблений властей и насилия «сильных людей», утвердил бы всемерно законность в делах суда и управления важнейшими государственными и общественными интересами. Восстановление правительственной работы тесно сплетается с потребностью ее упорядочения. Эти искания поднимаются, при благоприятных условиях, до прямой постановки основного политического вопросао безграничных, самодовлеющих полномочиях верховной власти. Договор об избрании на царство королевича Владислава устанавливает ограничение единоличной власти царя боярской думой, боярским судом и советом «всей земли». Организация временного правительства над «всей землей» в подмосковном ополчении 1611 года, как и во втором нижегородском, выдвигает значение «земских приговоров», как основного источника всяких полномочий и правотворческих действий. Но такая постановка политической проблемы обусловлена исключительными обстоятельствами «безгосударного» времени, решением призвать на престол иноземного и иноверного кандидата, необходимостью вручить ополченским вождям высшие полномочия правления земским государственным делом. Она не окрепла в новую политическую доктрину, построенную на идее народовластия, а создана тревогой за судьбу насущных интересов при данных чрезвычайных обстоятельствах. Основные тенденции общественной массы, глубоко консервативной по всему укладу своих воззрений, шли по иному руслу - к восстановлению традиционного политического строя, к воссозданию династии «прирожденных государей», как привычной центральной силы государственного порядка. Много было затрачено историками усилий на разрешение в положительном смысле пресловутого вопроса о попытке формально ограничить власть новоизбранного царя Михаила, и вопрос этот до сих пор считается спорным. И это понятно, хотя бесплодны такие усилия. Понятно потому, что рядом с вопросом о мнимом ограничении царской власти в начале XVII века стоят более содержательные и исторически-значимые наблюдения над общественными настроениями эпохи, измученной потрясением всех основ гражданского быта. Жажда прочного успокоения страны и устроения ее быта создавала новые, более сознательные представления о государственном управлении, которое уже не только «государево дело», а «дело земское и Божие». Все настойчивее выдвигается самой жизнью задача устроения страны, а не только эксплуатации ее сил и средств на нужды «государева дела». Эволюция самого понимания задач государственной власти, характерная для XVII века, та эволюция, которая привела, в конечном итоге, к смене вотчинной монархии полицейским государством с его системой «просвещенной» опеки над всеми сторонами народной жизни во имя «общего блага», вырастала постепенно из крайне тяжких условий московской государственной и общественной жизни. Служилые землевладельцы и тяглые посадские торговцы добиваются закрепления за собой добытых устоев своего социального положения, обеспечения своих классовых интересов, как приобретенных прав. Не участие в верховной власти их манит, а утверждение сложившегося социального строя, как правового, сословного. Их стремления направлены, прежде всего, на то, чтобы отстоять свои интересы от конкурирующих интересов общественных верховносителей крупного землевладения, и низовкрестьянской массы, закрепляя за собой перевес социальной силы, но также от произвола правящей власти. Они требуют определения своей сословности, ее признания и обеспечения. А в дальнейшем они не проявят большой политической настойчивости. Испытанная опора московского самодержавия, с ним выросшая и им организованная, средние классы держат в руках основной народно-хозяйственный капитал, и их интересы совпадают, по существу, с интересами государственной власти, которая расширяет в течении XVII века свои заботы о дворянском землевладении и развитии торгово-промышленной жизни, а «общее благо» рассматривает под углом их процветания. Политическая слабость сословного движения зависит, кроме того, от общего уклада тогдашней русской социально-экономической жизни. Незначительное развитие городской жизни и торгово-промышленного оборота не давало опоры росту требовательности торгово-промышленного класса, который на Руси не дорос до экономической и культурной силы «третьего сословия». На первом месте в русском сословном движенииземлевладельческое дворянство, которое сохранило все социальные и психологические черты «служилого» класса. Сословные требования дворянства направлены на требование полного закрепощения крестьян с отменой «урочных лет» для сыска беглых и устранением свободы «выхода» для всего населения владельческой деревни, не одних только старожильцев-дворохозяев, более равномерного распределения служебной тяготы, соответственно количеству рабочей силы каждого имения, и служебного возвышения по заслугам вне зависимости от местнических привилегий боярства. Торгово-промышленный класс добивается устранения конкуренции других разрядов населения в торговом деле, реформы обложения, покровительственной политики против привилегий иностранного купечества. И оба сословия сходятся в настояниях на упорядочении судебного дела, чтобы суд стал ближе к населению и давал лучшие гарантии, особенно в делах против «сильных людей», бьют челом о возврате к тем временам, когда в суде участвовали представители местного земского населения. Сходились они и в протестах против привилегированного положенияособенно в государственных повинностях и подсудностидуховной и светской аристократии. И шаг за шагом они добиваются осуществления своих основных пожеланий. Только общественно-политический элемент этих пожеланий встретил решительный отпор. «Холопы государевы и сироты великим государям никогда не указывали», отвечает царская власть на челобитья, которые в ее представлении выходят за пределы материальных сословных нужд. Отвергает она мысль о восстановлении значения земского элемента в провинциальном суде и управлении, утверждая, будто «того никогда не бывало, чтобы мужики с боярами, окольничими и воеводами у расправных дел были, и впредь того не будет». Сурово отвергает царская власть тягу сословных представителей к законодательной инициативе на земском соборе, отзываясь с крайним пренебрежением о «шуме», какой подымают избиратели из-за того, что их делегаты не добились выполнения «разных их прихотей в Уложении».
Сословные пожелания доходили до правительства в изобилии путем челобитных от разных сословных групп на земских соборах и помимо них. Правительство само их вызывало, призывая на земские соборы выборных, «которые умели бы рассказать обиды и насильства и разорения» и обещая, что обсудит с ними «всякие нужды и тесноты» населения и будет «о Московском государстве промышлять, чтобы во всем поправить, как лучше». Но выполняло оно из этих пожеланий лишь то, что было полезно и нужно для интересов «государева и земского дела», а выборных людей держало в положении полезных сведущих людей да покорных челобитчиков. Земские соборы так и не вошли органическим элементом в политический строй Московского государства. Лишь в первые годы царя Михаила они существенная опора еще неокрепшего правительственного авторитета, а затем сходят на роль голоса «всей земли», сословных ее элементов, к которому правительственная власть прислушивается деловито, но с возрастающим недовольством. Слишком громко звучит для ее слуха критика приказного управления и деятельности правящих верхов на соборах 40-х годов XVII века. Эта критика вызывает острую тревогу в связи с народными волнениями, которых основной мотивнедовольство засильем приказной бюрократии и тяжкого закрепощения всех общественных интересов государственной силой. Попытка отдать дело о псковском бунте в 1650 году на суждение земского собора дала настолько неудовлетворительные результаты, что власти приняли меры для усиленного наблюдения за «воровскими» речами, какие раздались в самой столице. Правительство спешит свести на нет практику совещаний со «всей землей». Земские соборы 50-х годовпо вопросу о борьбе за Малороссиютолько внешняя форма, без подлинного живого содержания. Опрошенные «по чинам-порознь» члены собора только повторяют готовое решение царя и его боярской думы. И когда московские торговые люди разных статей выступили в 60-х годах с заявлением по поводу запроса выйти из тяжелого финансового кризиса, созданного неудачной денежной политикой правительства, - что они не могут высказываться по столь важному вопросу, потому что это дело «всего государства, всех городов и всех чинов», правительство предпочло идти на решительное признание государственного банкротства, но не созывать земского собора.
Весь этот недолгий период деятельности земских соборов был временем усиленного строения приказной бюрократической системы управления. Земские соборы остались лишь чрезвычайным приемом управления при разрешении особо трудных и тревожных задач. Общие условия государственной жизни не были благоприятны для какой-либо перестройки внутренних политических отношений. После Смуты Московское государство затрачивает огромные усилия на восстановление разбитой в разрухе организации своего социально-политического строя. А внешние его судьбы лишь обострили напряженность этого строя и острую потребность усиленного подчинения всех сил и средств страны все разраставшимся потребностям государства. В первые десятилетия новой династии Московскому государству удалосьи то ценой больших усилийукрепиться на тех территориальных пределах, какие определились после потерь Смутного времени. Это время восстановления и сосредоточения национальной силы накануне нового периода ее наступательных движений. Постепенно возрождаются старые тенденции этих движений. Разрастается колонизационное движение к Балтийскому морю, в бассейн Днепра, на юг к Черному морю, в Поволжье и на восток в Приуралье, в глубь Сибири. Нарастает и развивается в течении XVII глубокий переворот международного положения Московского государства, который изменил в корень и внутренний смысл его политической работы. В борьбе за Малороссию Великорусское государство вышло на тот путь, который привел его к перерождению в государство Всероссийское, к смене Московского царства Российской империей. Непомерное расширение территориальной базы, на которой строилась Московская государственность получило особый культурно-исторический смысл в связи с чрезвычайным осложнением этнографического состава населения государственной территории. Московское царство, выросшее на великорусской основе, теряет этот свой исконный областной национальный характер. До крайней степени увеличены всем этим историческим процессом организационные задачи правительственной власти и потребность в огромной затрате средств на удовлетворение текущих военных и мирных нужд государства. Закрепощение всех разрядов населения по службе и тяглу достигает в XVII веке лишь большей определенности и законченности, сопровождаясь более строгим разграничением между отдельными сословными группами. Общественный строй Московской Руси представляется людям XVII века в виде стройной системы «неподвижного во веки крепостного устава», которым все государевы люди распределены на четыре «великих чина»: духовный, служилый, торговый и земледельческий, строго разграниченные в государственных повинностях, с одной стороны, в специальных сословных правах и формах деятельности, с другой. Правда, что такая идеальная схема плохо соответствовала действительности. Населению Московского государства мудрено было дойти до строгой кристаллизации в замкнутых сословных формах. Колонизационное движение и рост государственной территории, элементарность экономического быта и условия торгово-промышленной жизни задерживали и нарушали отчетливую дифференциацию общественных классов, поддержать и закрепить которую стремилась правительственная власть.
Усилия этой власти «поставить на мере» службу и тягло, подчинив их распорядку всю социальную структуру страны, вели развитие государственного управления к усилению бюрократической централизации и приказной власти в местном управлении. XVII веквремя полного расцвета самодержавной власти и приказной организации ее правительственных органов. Расстройство сил и средств страны после Смуты, их крайняя недостаточность при крупном и быстром росте требований государства, ставили еще более напряженно, чем в XVI веке, задачу создания такого управления, которое сосредоточило бы в руках центральной власти полный их учет и полную возможность управления ими. Тенденция к усилению административной власти и ее большей централизации воплотилась в росте центральных приказных учреждений. Усиленная работа по восстановлению служилого и землевладельческого строя, государственного и народного хозяйства переходит постепенно в ряд попыток разрешить более сложные задачи по развитию новых форм военного дела, торговли и промышленности, по усвоению западно-европейской техники этих отраслей народно-государственной жизни, по более творческому руководству экономическим и культурным бытом страны. Расширяя размеры своего правительственного почина, царская власть создает новые и новые приказные учреждения. Растет их количество, растет и их сила в ходе государственной и общественной жизни. Верховная власть времен патриарха Филарета и царя Алексея испытывает даже тревогу перед этой самостоятельной силой приказных учреждений, деятельность которых вызывает недовольство населения, а поддается лишь весьма относительному руководству и контролю державного верха. Роль личной царской власти в делах правления отступает на второй план, и эта власть характерно противопоставлена в сознании ее носителей и народной массы самодовлеющему строю приказной бюрократии. Она пытается бороться с таким явлением, организуя особо полномочные учреждения из доверенных лиц для борьбы с злоупотреблениями и вообще с теми приказными навыками, о которых царь Алексей отзывался с большим раздражением, как о «злохитренных московских обычаях» и «московской волоките». Эти органы верховного контроляприказы, «что на сильных людей бьют челом», принимали характер чрезвычайных ревизионных и следственных учрежденийсудных приказов, но мало давали прочных результатов. Царь Алексей Михайлович, отстаивая свое возможно деятельное личное участие в делах управления, создал себе особый ближний орган царской деятельности, вне и поверх обычной системы приказных учрежденийв виде Приказа великого государя тайных дел, куда переходили на рассмотрение и вершение, наблюдение и постановку по новому разнообразные дела, особенно близко интересовавшие царя по тем или иным личным или принципиальным соображениям.