В конце 50-х начале 60-х гг. был принят ряд республиканских законов, направленных на охрану окружающей среды. В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование.
Правовое регулирование природопользования реализовывалось главным образом с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам.[51] Земля и ее природные составляющие являлись главным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству».[52]
В УК РСФСР 1960 г.[53] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по этой статье было осуждено 5 человек, в 1966 г. 10, в 1967 г. 12 человек),[54] поскольку в условиях плановой экономики в Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывала рациональность использования природных ресурсов. Позднее начинает прослеживаться пересмотр и изменение точки зрения, приоритетной становится защита окружающей среды, особенно в том, что непосредственно касалось обеспечения жизни и здоровья человека. Это, несомненно, стала большим шагом вперед, хотя до осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей было еще очень далеко.[55]
Среди наиболее существенных недочетов в охране природы специалисты отмечали безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов экопреступлений.[56]
На фоне принятия нового уголовного законодательства свое развитие нашло и уголовно-охранительное законодательство. Так, например, «Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников»[57] в нормативном акте «О едином государственном учете земельного фонда СССР»[58] включал в себя следующие положения:
«В целях упорядочения учета земель и контроля за правильностью их использования Совет Министров Союза ССР постановляет:
1. Ввести с 1955 года обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственную регистрацию всех землепользователей по единой общесоюзной системе.
Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организаций и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земельного фонда (запаса) и государственного лесного фонда.
2. Возложить на Министерство сельского хозяйства СССР руководство учетом земель и регистрацией землепользования, а также контроль за правильностью использования земель, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.
Установить, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по государственному учету земель и регистрации землепользования являются обязательными для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций».[59]
Другое постановление[60] подчеркивает, что «перспектива широкого развития народного хозяйства, дальнейший технический прогресс и организации новых видов производства, намеченные XXI съездом КПСС и июньским (1959 г.) Пленумом ЦК КПСС, связаны с резким увеличением потребления воды и спуска сточных вод, что требует усиленного внимания к этим вопросам.
В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов страны, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоемов Совет Министров Союза ССР постановляет:
1. Возложить на Советы Министров союзных республик ответственность за плановое использование поверхностных и подземных вод на территории союзной республики, за охрану их от истощения, засорения и загрязнения промышленными, бытовыми и другими сточными (дренажными, отработанными) водами и сбросами, а также за проведение мероприятий по борьбе с вредным воздействием вод (наводнение, заболачивание, размыв, водная эрозия почв и пр.).
2. Поручить Советам Министров союзных республик организовать специальные органы Советов Министров союзных республик по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республики».[61]
Проблемы охраны окружающей природной среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические только в 70-е (относительно вод) 80-е гг. (относительно атмосферного воздуха).[62]
Развитие экологического законодательства постепенно привело к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик[63] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)[64], Основ законодательства о недрах (1975 г.)[65], Основы лесного законодательства (1977 г.)[66]. В 1980 г. были приняты два союзных закона об охране и использовании животного мира[67] и об охране атмосферного воздуха.[68]
С принятием в 1977 г. Конституции СССР охрана окружающей среды обрела конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР) и стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.[69]
С конца 60-х вплоть до конца 80-х гг. экологическое право получает существенное развитие. В 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»[70], в котором экологические отношения получили правовое регулирование.
Уголовное же законодательство испытывало воздействие различных социальных процессов, что обусловливало специфику критериев криминализации и пути формирования законодательства.[71] В период с 1980 по 1990 г. как в УК РСФСР, так и в кодексах других республик, входящих в состав СССР, никаких существенных изменений, касающихся экологии, не произошло. Причиной тому явилось обвальное разрушение социально-правового контроля за противоправным поведением, ознаменовавшее стихийный и противоречивый переход от командной экономики к рыночной. «Прежние законы переставали действовать, а новых либо не было, либо они были созданы с огромными криминогенными дырами, созданными по правовой или криминологической небрежности».[72]
Количество зарегистрированных экологических преступлений и лиц, привлеченных за данные деяния к уголовной ответственности по-прежнему было весьма невелико (1,4% от общего числа осужденных привлекалось к уголовной ответственности за экологические преступления в 1983-1990 гг.)[73]. Основная доля судимостей за экопреступления приходилась на «незаконное занятие рыбным промыслом» и «незаконную охоту» 68,8% и 23,5%, соответственно. Количество осужденных за загрязнение водоемов и атмосферы снизилось на 70,4%.[74]
Принятый в 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды»[75] кардинально изменил сохранявшуюся в предшествующий период традицию регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы главным образом применительно к отдельным природным ресурсам[76] и «явился импульсом к интенсификации развития экологического законодательства»[77].
УК РСФСР 1960 г. предусматривал 13 составов, которые согласно определению экологических преступлений, содержавшемуся в ст. 85 Закона «Об охране окружающей природной среды» могли быть отнесены к экологическим.[78]
Слабость правового механизма обеспечения охраны природы в некоторой степени была преодолена с введением в действие 1 января 1997 г. нового уголовного кодекса РФ, в котором впервые в истории России появилась отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Выделив эту главу, законодатель подчеркнул, что преступления против экологии «затрагивают не столько юридические (чье-либо право собственности) или экономические (народно-хозяйственные) интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества».[79]