Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области окружающей среды в целом, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в рассматриваемой области и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, Федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе в исключительной экономической зоне Российской Федерации.[86]
Столь долгожданный Закон «Об охране окружающей среды» в 2002 г. был наконец-то принят. Однако оказался он далеко не совершенным. Закон 1991 г. «страдал» неясностью формулировок принципов природоохранной деятельности. В новом законе эта проблема только усугубилась.
Одной из главных задач экологического права является создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений.[87] Новый кодекс с этой задачей, на наш взгляд, не справился. Практически никаких существенных кардинальных изменений в правовом механизме по сравнению с предыдущим Законом произведено не было. Такие значительные вопросы, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе, хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. «Федеральный закон Об охране окружающей среды является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом законодательстве. Он хуже прежнего закона».[88]
По мнению абсолютного большинства специалистов, новый закон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее, важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону в общей сложности, носят весьма условный характер.
Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. А именно, ст. 6 Закона относит к полномочиям субъектов РФ разработку и утверждение нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечается, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне.
Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).
Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов.[89]
Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду в рамках государственной экологической экспертизы и принимается решение.[90]
Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена особая глава. Это несомненное преимущество нынешнего закона по сравнению с предыдущим. Помимо того, новый Закон предусматривает запрет на сочетание функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не принимать во внимание и весьма существенные недостатки, присущие данному Закону.
Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткое формулирование принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобные упреки еще более справедливы.[91]
Существенным недостатком действующего Закона является и то, что он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодатель упустил возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм.[92]
В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. возникла необходимость дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению,
Президент и Правительство РФ, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не слишком оперативно реагируют на изменение федеральных законов.[93]
Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции РФ и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена ниже.
1991
О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 19.04.91 1034-1
Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года, по состоянию на 1 апреля 1994 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 1103-1
О плате за землю. Закон Российской Федерации от 11.10.91 1738-1
Об охране окружающей природной среды (с изменениями на 2 июня 1993 года). Закон Российской Федерации от 19.12.91 2060-1
1992
О внесении изменений и дополнений в статьи 6,8 и 12 Закона РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 14.02.92 2353-1
О внесении изменений и дополнений в статью 29 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 21.02.92 2397-1
О недрах. Закон Российской Федерации от 21.02.92 2395-1
О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 26.06.92 3134-1
О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации «Об акцизах» и «О недрах» в связи с упорядочением налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 25.12.92 4229-1
1993
Основы лесного законодательства Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 06.03.93 4613-1
О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 28-04.93 4888-1
О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 02.06.93 5076-1
Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 1103-1
1994
О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 09.08.94 22-ФЗ
О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Закон Российской Федерации от 25.11.94 49-ФЗ
О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон Российской Федерации от 21.12.94 69-ФЗ
1995
О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии. Закон Российской Федерации от 17.02.95 16-ФЗ
О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 03.03.95 27-ФЗ
О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Закон Российской Федерации от 23.02.95 26-ФЗ
Об особо охраняемых природных территориях. Закон Российской Федерации от 14.03.95 33-ФЗ