В условиях нечеткости разграничения расходных полномочий органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены были проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств по предоставлению населению бюджетных услуг, накапливая безнадежную задолженность.
В связи с этим ключевой задачей реформы местного самоуправление является закрепление за органами местного самоуправления реальных расходных полномочий, связанных с решением вопросов местного значения и сбалансированных с финансовыми ресурсами.
Для решения этой проблемы законодательно решены следующие вопросы:
на основе количественного анализа и единых принципов четко разграничены расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), полностью ликвидирована сфера совместных полномочий;
предоставлена самостоятельность органам власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;
определен порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов;
установлен четкий механизм передачи расходных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления и предоставления источников финансирования передаваемых расходных полномочий.
Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным) осуществлялось с учетом следующих принципов:
1) субсидиарность максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;
2) территориальное соответствие максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;
3) внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;
4) эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;
5) эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств.
В ходе реформы произошли существенные изменения в распределении расходных полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.
Во-первых, обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, закреплено за государством и проводится в основном за счет средств федерального бюджета. Существует возможность передачи этих полномочий органам государственной власти субъектов Федерации с одновременным выделением на эти цели субвенций из федерального бюджета.
Во-вторых, в сферу расходных полномочий муниципальных образований включены базовые общественные услуги, такие как школьное и дошкольное образование, первичные меры медико-санитарной помощи, культура, услуги коммунального хозяйства и др.
Введен законодательный запрет на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также на установление объемов расходов за счет бюджетов нижестоящих уровней власти (ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-Ф3).
Значительные изменения произошли в разграничении расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Теперь расходные полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые за счет собственных средств местных бюджетов, должны быть связаны в основном с реализацией вопросов местного значения.
Перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления для каждого типа муниципальных образований (поселения, муниципального района, городского округа) определен в ст. 1418 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ. В нем подчеркивается, что вопросами местного значения являются именно организация предоставления бюджетных услуг и само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и за результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставляемых бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.
Перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления для каждого типа муниципальных образований (поселения, муниципального района, городского округа) определен в ст. 1418 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ. В нем подчеркивается, что вопросами местного значения являются именно организация предоставления бюджетных услуг и само предоставление этих услуг. Таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и за результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставляемых бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.
Перечень вопросов местного значения, приведенный в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. 131-Ф3, определяет полномочия органов местного самоуправления каждого типа муниципальных образований.
Полномочия публичной власти, исполнение которых влечет необходимость осуществления бюджетных расходов, являются правами и обязанностями по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.
Нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующих определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения (определения общих целей, принципов и механизмов) и установления (определения объема, структуры, порядка исполнения) расходных обязательств.
Расходные обязательства муниципальных образований могут вводиться как федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями), так и органами местного самоуправления муниципальных образований (расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации), но устанавливаться могут исключительно органами местного самоуправления муниципальных образований.
Финансовое обеспечение расходных обязательств заключается в предоставлении бюджетных средств из состава собственных доходов, которые будут либо направлены на непосредственное финансирование соответствующих расходов, либо переданы другим органам публичной власти в виде субвенций.
Исполнение (финансирование) расходных обязательств состоит в предоставлении бюджетных средств подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов, предоставлении трансфертов населению, субвенций и дотаций и т. д. за счет использования всех доходов бюджета.
Поскольку в случае собственных расходных обязательств финансовое обеспечение и исполнение закреплены за одним и тем же уровнем публичной власти, исполнение расходных обязательств производится за счет собственных доходов соответствующего уровня власти, т. е. доходов без учета субвенций на исполнение передаваемых полномочий другого уровня власти.
1.3. Принципы закрепления налоговых и неналоговых доходов за уровнями бюджетной системы
В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации действует следующая система налогов и сборов.
Федеральные налоги и сборы:
1) налог на добавленную стоимость,
2) акцизы,
3) налог на доходы физических лиц,
4) единый социальный налог,
5) налог на прибыль,
6) налог на добычу полезных ископаемых,
7) водный налог,
8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами биологических ресурсов.
Региональные налоги:
1) налог на имущество организаций,
2) налог на игорный бизнес,
3) транспортный налог.
Местные налоги:
1) земельный налог,
2) налог на имущество физических лиц.